2013. 9. 26 – 2014. 2. 20

‘낡은 고교체제 쇄신’을 위한 12회 연속토론회

❚ 제8차 토론회

우리나라 고교체제 개편의

역사와 배경을 살핀다

주관 :             사교육걱정없는세상

일시 : 2013. 12. 12.(목) 오후 6시 30분

▮ 목차

발 제

■ 발제: 김태훈 (사교육걱정없는세상 정책위원)	1

“우리나라 고교체제 개편의 역사와 배경”

논 찬

■ 제1논찬: 김진우 (좋은교사운동 공동대표)	37

■ 제2논찬: 이혜영 (한국교육개발원 선임연구위원)	39

■ 제3논찬: 이차영 (한서대학교 교수)	41

▮ 발제

우리나라 고교체제 개편의

역사와 배경

김태훈(사교육걱정없는세상 정책위원)

I. 들어가며

고교체제의 문제는 교육과 관련한 사회적 이슈 중에서 상당 부분을 차지한다. 흔히들 우리나라 교육의 가장 심각한 문제는 대학 입시라고 생각하기 때문에, 고교체제가 우리 교육에 미치는 영향을 과소평가하기 쉽다. 하지만, 외고나 과고 등의 특목고에 들어가기 위한 경쟁이 과열된 상황이나 자율형 사립고의 전형 방식이 사회적 문제가 되는 상황이 될 때, 고교체제의 문제는 교육계의 중요한 주제로 부각된다. 사실 입시 경쟁 교육이나 사교육 과열의 문제가 고교 단계에서 나타나며, 또 좋은 고교에 들어가기 위한 그 이전 단계에 파급된다고 볼 때 바람직한 고교체제에 대해 구상하는 일은 매우 중요한 일이다.

현재의 고교체제가 가진 문제점을 밝히고 앞으로 우리나라 고교체제가 나아갈 방향을 설정하는데 있어서 지금까지의 고교체제의 역사를 돌아보는 일은 의미 있다. 그 이유로는 먼저, 교육에 대해 사회 구성원들의 인식이 충돌되는 지점을 살펴볼 수 있기 때문이다. 예를 들어, 자사고의 학생 선발권 문제나 특목고의 확대 문제는 근본적으로 평준화에 대한 인식의 차이에서 온다고 볼 수 있다. 평준화를 긍정적으로 보는 관점과 평준화의 틀을 깨고자 하는 관점이 갖는 맥락과 배경을 살펴보아야만, 앞으로 우리나라 고교체제의 나아갈 방향에 대한 장기적 합의점을 찾는 것이 가능해진다.

다음으로, 고교체제의 역사를 살펴봄으로써 고교 유형이 유발하는 사교육 문제나 학교 서열화 문제 등을 해결할 수 있는 실마리를 찾을 수 있다. 어떤 고교 유형이 사교육을 유발하는지, 고등학교가 서열화되는 과정이 어떤 식으로 심화되어 왔는지를 밝힌다면, 그러한 문제를 완화 또는 해결할 수 있는 고교체제의 방향을 제시하는 일이 가능해 질 것이다.

또한, 고교체제의 역사를 살펴보는 일은 우리나라 교육이 미래 사회에 어떤 모습이 되어야할지 구상하는 데 도움이 된다. 교육 관련 문제는 현실 속에서 다양한 이해관계의 사람들이 엮여 있기 때문에 그 처방이 단기적인 임시방편에 머무르는 경우가 많다. 당장에 어느 학교에 예산을 더 부여해야 할지, 학생 선발권을 단위학교에 얼마나 부여해야 할지 등의 지엽적인 문제에 집착하다 보면, 전체 학교 체제가 나아갈 큰 그림에 대해서는 미처 신경 쓸 겨를이 없게 된다. 이 때, 지금까지의 학교 체제의 변천 과정을 살펴보게 되면, 현재의 학교 체제가 현대 사회의 시대적 흐름에 걸맞게 진행되고 있는지, 우리나라의 교육은 미래 사회의 변화에 적절히 대응하는 방향으로 가고 있는지를 고민하게 된다. 그러므로 고교체제의 역사는 한국 교육의 장기적 전망을 수립하는 데 시사점을 줄 수 있다.

고교체제의 역사와 관련하여 이 글에서는, 현재 우리나라의 고교체제가 어떤 모습이며 어떤 과정을 거쳐 현재의 모습이 되었는지 살펴보려 한다. 또, 고교체제 변화의 핵심 주제라 할 수 있는 평준화, 특목고, 자율학교 등의 정책이 어떤 변천을 거듭해 왔으며 그 배경은 무엇이었는지 살펴보게 될 것이다. 그리고 무엇보다 고교체제의 변화 과정에서 제기된 주요 쟁점들에 대해 생각해 봄으로써 앞으로 고교체제의 바람직한 방향을 합의하는 데 시사점을 얻고자 한다.

II. 우리나라 고등학교의 유형 및 선발방식

1. 고교유형의 변천

(1) 우리나라의 현행 고등학교 유형

2010년에 개정된 초·중등교육법 시행령에 의하면 우리나라 고등학교의 유형은 크게 네 가지로 분류된다. 일반고등학교, 특수목적고등학교, 특성화고등학교, 자율고등학교가 그것이다. 시행령에 의하면, 일반고등학교는 ‘특정분야가 아닌 다양한 분야에 걸쳐 일반적인 교육을 실시하는 고등학교’를 말하며, 특수목적고등학교는 ‘과학·어학 영재와 예술인 양성, 그리고 산업수요 맞춤’을 위한 학교이다. 특성화고등학교는 ‘소질과 적성에 따른 특정분야의 인재양성과 자연실습과 체험위주의 교육’을 전문으로 하는 학교를 대상으로 지정된다. 또, 자율고등학교는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 학교로서 ‘자율형 사립고등학교’와 ‘자율형 공립고등학교’가 이에 해당한다.

<표1> 현행 고등학교 유형

주동범 외, 학교제도 개혁 정책 진단 및 개선방안 연구, 교육과학기술부, 2012. p.10의 표를 수정 보완한 것임. 학교수는 최근의 통계를 추가 반영함. 교육과정은 2009교육과정 기준.

구분	일반고	특목고				특성화고		자율고
		과학고	외국어고·국제고	예술고·체육고	마이스터고	특성· 직업	체험· 대안	자율형 사립고	자율형 공립고
목적	다양한 분야의 일반 교육	과학 영재 양성	어학· 국제 관계 인재 양성	예술· 체육인 양성	산업 수요 맞춤형	특정 분야 인재 양성	자연 실습· 체험 위주 교육	교육과정을 자율적으로 운영
현황	1,529개 (종합고 184포함)	26개 (영재학교6개)	외국어고 31개, 국제고 7개	예술고 27개,체육고 14개	37개	473개	21개	49개	116개
교육 과정	필수이수116단위	필수이수단위 72단위, 전문교과 80단위 이상					필수이수단위 72단위	필수이수단위 58단위	필수이수단위 72단위

사실 2010년 이전의 시행령에는 고등학교 유형에 대한 명확한 규정이 없었다. 단지 선발시기의 구분에 있어서 고입전형을 먼저 실시하는 전문계(실업계), 예·체능계, 특목고, 자사고 등을 전기학교라 부르고, 나머지를 후기학교라 부를 뿐이었다. 이러한 상황에서 교육부(당시 교육과학기술부)는 고등학교 체제에 대한 단순화된 정리가 필요하다는 인식을 하였고, 2010년 초·중등교육법 시행령에 제76조의2(고등학교 구분)이라는 조항을 신설하였다. 당시 교과부의 보도자료에는 다음과 같이 고교체제의 개편을 표로 정리하여 설명하고 있다.

<표2> 2009년 교과부의 고등학교 운영 체제 정비 방안

고등학교 선진화를 위한 입학제도 및 체제 개편 방안, 교육과학기술부, 2009.12.10

	【일반분류】										【목적에 따른 분류】																									【자율성부여】
	일반계고					전문계고					특 목 고								특성화고												영재학교					자율형공립고			자율형사립고
											전문계열 (농ㆍ공ㆍ 수산ㆍ해양고)
											과 학 고
											외국어고
											국 제 고
											예 술 고
											체 육 고

	고 등 학 교
	일반계고					특성화고				특 목 고					자 율 고				영재학교
										과 학 고					자율형공립고
										외고‧국제고					자율형사립고
										예술‧체육고					기숙형고
										마이스터고

위와 같은 고교체제의 개편은 당시까지 하나의 틀로 정리되지 않았던 고교의 유형을 명확하게 정리했다는 점에서 의미를 찾을 수 있으나, 당시 교육 당국이 추진하던 자율형 고등학교를 정식으로 고교 편제에 포함시키고, 목적에 따른 분류에 해당하던 특목고 역시 하나의 고교 체제로 공식화했다는 점에서 논란의 대상이 되었다. 현재의 고교체제가 과연 바람직한가를 따져보기 위해서는, 최근 고교 편제 변화의 사회적 맥락이 무엇이었는지를 밝히고 나아가 건국 이후 고교체제의 역사적 흐름 속에서 고교체제가 어떻게 변화해 왔는지 살펴볼 필요가 있다.

(2) 고등학교 유형의 변화 과정

우리나라 고교체제의 변화 과정을 살펴보는 데는 교육법 시행령이 좋은 기준으로 활용될 수 있다. 건국 이후 초창기 시행령에 의하면, 고등학교는 학교 유형이라기보다는 주로 가르치는 학과를 기준으로 구분되고 있다. 1952년 교육법 시행령에 보면 고등학교는 보통과와 전문교육 학과로 구분된다. 통상 대학 진학을 목적으로 보통과를 주로 가르치는 고등학교와 취업을 목적으로 전문적인 학과를 가르치는 고등학교로 나뉘는 것이다. 하지만, 학과에 기반하여 보통과 고등학교나 전문학과 고등학교로 불리지는 않았으며 시행령 상에서 구분하는 정도였다고 볼 수 있다.

고등학교를 ‘보통과/전문교육 학과’로 구분하는 시행령은 1998년 초·중등교육법 시행령에서 고등학교를 선발시기를 기준으로 전기학교와 후기학교로 나눌 때까지 지속되었다. 이전까지 하나의 교육법 시행령으로 되어 있다가 1998년에 고등교육법 시행령과 초·중등교육법 시행령으로 분리되었고, 1998년 초·중등교육법 시행령에서 그때까지 학교 유형으로 구분되지 않았던 고등학교를 선발시기에 따라 구분하게 된 것이다. 이 때 전기학교에는 실업계고등학교와 예·체능계, 특수목적고, 특성화고 등이 포함되었고, 나머지 학교는 후기학교로 명명되었다. 하지만, 전기학교와 후기학교의 구분 역시 고등학교를 선발시기에 따라 편의상 구분한 것일 뿐 정식 학교 유형이라고 볼 수 없고, 사람들도 전기학교와 후기학교라는 이름으로 부르는 것은 아니었다.

명확하게 정리되어 있지 않던 고교 유형은 2010년 시행령에서 앞서 기술한 바와 같이 나타난다. 고등학교의 구분이라는 조항을 신설하면서, 고등학교를 일반고, 특목고, 특성화고, 자율고로 구분한 것이다. 그러나 이와 같은 네 유형으로 나누는 것이 얼마나 적합한지는 고교 유형 법령의 변화 과정 속에서 따져볼 필요가 있다. 특목고의 경우 70년대부터 전문계열의 학교 중에 선정하여 운영하던 학교인데, 이후 과학, 예·체능, 외국어, 국제관계, 산업수요 맞춤형 등의 분야를 추가한 것이다. 자율학교 역시 학습부진아나 적성·능력을 고려한 수준별 수업을 위해 특례로 운영하던 것에 평준화 보완과 사립학교들의 요구에 따라 자사고가 자율학교에 포함되었던 것인데, 굳이 고교 유형의 하나로 명문화할 필요가 있었는지 의문이 든다. 결국, 2010년 시행령의 고등학교 구분은 특목고나 자사고의 운영 근거를 확립하고 그 학교들이 선발시기에서 전기학교에 포함될 수 있도록 하는 일련의 목적 가운데에서 이루어진 것이라고 볼 수 있다. 고등학교 유형에 대한 시행령의 변화 과정을 요약하면 다음과 같다.

<표3> 고등학교 유형 관련 법령 변화

강영혜 외, 한국의 고등학교, 한국교육개발원, 2013. p.14~15의 표를 바탕으로 내용을 수정 보완한 것임.

연도	법령	고등학교의 구분	비고
1952	교육법 시행령	제117조 보통과 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산,가정,간호조산,외국어,예술,기타)
1977	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,간호조산,외국어,예술,기타) 제112조의15(특수목적고등학교의 지정) 기계·전기·전자·건설 등 공업계열 고등학교 중에서 문교부장관이 지정하여 관보에 고시하는 학교	*1973년 체육고 설치 *특목고를 공업계열 전문계고로 한정
1979	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,간호조산,외국어,예술,기타) 제112조의15(특수목적고등학교의 지정) 기계·전기·전자·건설 등 공업계열 및 농업자영자 양성을 위한 농업계열의 고등학교 중에서 문교부장관이 지정하여 관보에 고시하는 학교	*특목고에 농업계열 전문계고 추가
1987	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,간호조산,외국어,예술,기타) 제112조의15(특수목적고등학교의 지정) 1. 기계·전기·전자·건설 등 공업계열의 고등학교 2. 농업자영자 양성을 위한 농업계열의 고등학교 3. 수산자영자 양성을 위한 수산계열의 고등학교 4. 선원양성을 위한 해양계열의 고등학교 5. 과학영재 양성을 위한 과학계열의 고등학교 중에서 문교부장관이 지정하여 관보에 고시하는 학교	*1983년 과학고 설치 *특목고에 포함되는 전문계고의 분야를 확대하고, 추가로 과학계열까지 포함함.
1988	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,과학,체육,예술,외국어) 제112조의15(특수목적고등학교의 지정) 1. 기계·전기·전자·건설 등 공업계열의 고등학교 2. 농업자영자 양성을 위한 농업계열의 고등학교 3. 수산자영자 양성을 위한 수산계열의 고등학교 4. 선원양성을 위한 해양계열의 고등학교 5. 과학영재 양성을 위한 과학계열의 고등학교 중에서 문교부장관이 지정하여 관보에 고시하는 학교	*전문계고에 과학과 체육 계열 추가
1992	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,과학,체육,예술,외국어) 제112조의15(특수목적고등학교의 지정) 1. 기계·전기·전자·건설 등 공업계열의 고등학교 2. 농업자영자 양성을 위한 농업계열의 고등학교 3. 수산자영자 양성을 위한 수산계열의 고등학교 4. 선원양성을 위한 해양계열의 고등학교 5. 과학영재 양성을 위한 과학계열의 고등학교 6. 어학영재 양성을 위한 외국어계열의 고등학교 7. 예술인 양성을 위한 예술계열의 고등학교 8. 체육인 양성을 위한 체육계열의 고등학교 중에서 문교부장관이 지정하여 관보에 고시하는 학교	*1990년 외국어고 신설 *특목고에 외국어,예술,체육 계열 추가
1994	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,과학,체육,예술,외국어)	*제112조의15 삭제(특목고 규정 삭제)
1996	교육법 시행령	제111조(학과) 1. 보통과 2. 전문교육 학과 (농업,공업,상업,수산·해운,가사·실업,과학,체육,예술,외국어,국제관계)	*전문계고에 국제관계 계열 추가
1998	초·중등 교육법 시행령	제80조(선발시기의 구분) 고등학교 신입생의 선발은 전기와 후기로 나누어 행하되, 전기에 선발하는 고등학교(이하 "전기학교"라 한다)는 다음 각호의 학교를 말하며, 후기에 선발하는 고등학교(이하 "후기학교"라 한다)는 전기에 해당되지 아니하는 모든 고등학교로 한다. 1. 실업계고등학교(농업·공업·상업·임업, 정보·통신, 수산·해운, 가사·실업 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 2. 예·체능계고등학교(예술·체육 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 3. 제90조의 규정에 의한 특수목적고등학교 4. 제91조의 규정에 의한 특성화고등학교 제90조(특수목적고등학교) 교육부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 학교중에서 특수분야의 전문적인 교육을 목적으로 하는 고등학교(이하 "특수목적고등학교"라 한다)를 지정·고시할 수 있다. 1. 기계·전기·전자·건설등 공업계열의 고등학교 2. 농업자영자 양성을 위한 농업계열의 고등학교 3. 수산자영자 양성을 위한 수산계열의 고등학교 4. 선원 양성을 위한 해양계열의 고등학교 5. 과학영재 양성을 위한 과학계열의 고등학교 6. 어학영재 양성을 위한 외국어계열의 고등학교 7. 예술인 양성을 위한 예술계열의 고등학교 8. 체육인 양성을 위한 체육계열의 고등학교 9. 국제관계 또는 외국의 특정지역에 관한 전문인의 양성을 위한 국제계열의 고등학교 제91조(특성화고등학교) 교육부장관은 소질과 적성 및 능력이 유사한 학생을 대상으로 특정분야의 인재양성을 목적으로 하는 교육 또는 자연현장실습 등 체험위주의 교육을 전문적으로 실시하는 고등학교(이하 "특성화고등학교"라 한다)를 지정·고시할 수 있다. 제105조(학교운영의 특례) 교육부장관은 다음 각호의 학교에 대하여는 교육감으로 하여금 자율학교를 지정·운영하게 할 수 있다. 1. 법 제28조의 규정에 의한 학습부진아 등에 대한 교육을 실시하는 학교 2. 개별학생의 적성·능력을 고려한 열린교육 또는 수준별 교육과정을 운영하는 학교 3. 특성화중학교 4. 특성화고등학교 5. 기타 교육부장관이 특히 필요하다고 인정하는 학교 자율학교의 장은 제16조·제24조·제68조·제81조 및 제82조의 규정에 불구하고 학생의 지원에 의하여 필기고사외의 방법으로 학생을 선발할 수 있다.	*초·중등 교육법 시행령 신설 *선발시기에 따라 전기학교와 후기학교로 구분 *직업교육 분야와 대안교육 분야로 특성화고 별도 구분 *학습부진,열린교육,특성화를 주제로 자율학교 운영가능하며, 별도의 선발평가 가능
2007	초·중등 교육법 시행령	제80조(선발시기의 구분) 고등학교 신입생의 선발은 전기와 후기로 나누어 행하되, 전기에 선발하는 고등학교(이하 "전기학교"라 한다)는 다음 각호의 학교를 말하며, 후기에 선발하는 고등학교(이하 "후기학교"라 한다)는 전기에 해당되지 아니하는 모든 고등학교로 한다. 1. 전문계고등학교(농업·공업·상업·임업, 정보·통신, 수산·해운, 가사·실업 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 2. 예·체능계고등학교(예술·체육 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 3. 제90조의 규정에 의한 특수목적고등학교 4. 제91조의 규정에 의한 특성화고등학교	*2002년 자립형사립고등학교 신설 *2003년 영재학교 신설 *2006년 국제고등학교 신설 *실업계고등학교를 전문계고등학교로
2009	초·중등 교육법 시행령	제80조(선발시기의 구분) 고등학교 신입생의 선발은 전기와 후기로 나누어 행하되, 전기에 선발하는 고등학교(이하 "전기학교"라 한다)는 다음 각호의 학교를 말하며, 후기에 선발하는 고등학교(이하 "후기학교"라 한다)는 전기에 해당되지 아니하는 모든 고등학교로 한다. 1. 전문계고등학교(농업·공업·상업·임업, 정보·통신, 수산·해운, 가사·실업 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 2. 예·체능계고등학교(예술·체육 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 3. 제90조의 규정에 의한 특수목적고등학교 4. 제91조의 규정에 의한 특성화고등학교 5. 제105조의3에 따른 자율형 사립고등학교	*전기학교에 자사고 포함
2010	초·중등 교육법 시행령	제76조의2(고등학교의 구분) 고등학교는 교육과정 운영과 학교의 자율성을 기준으로 다음 각 호의 학교로 구분한다. 1. 일반고등학교(특정분야가 아닌 다양한 분야에 걸쳐 일반적인 교육을 실시하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 2. 제90조에 따른 특수목적고등학교 3. 제91조에 따른 특성화고등학교 4. 자율고등학교(제91조의3에 따른 자율형 사립고등학교 및 제91조의4에 따른 자율형 공립고등학교를 말한다) 제80조(선발시기의 구분) 고등학교 신입생의 선발은 전기와 후기로 나누어 행하되, 전기에 선발하는 고등학교(이하 "전기학교"라 한다)는 다음 각 호의 학교를 말하며, 후기에 선발하는 고등학교(이하 "후기학교"라 한다)는 전기에 해당되지 아니하는 모든 고등학교로 한다. <개정 2007.4.12, 2009.3.27, 2010.6.29> 1. 삭제 <2010.6.29> 2. 일반고등학교 중 예·체능계고등학교(예술·체육 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다) 3. 제90조의 규정에 의한 특수목적고등학교 4. 제91조의 규정에 의한 특성화고등학교 5. 제91조의3에 따른 자율형 사립고등학교 제90조(특수목적고등학교) 교육감은 다음 각호의 1에 해당하는 학교중에서 특수분야의 전문적인 교육을 목적으로 하는 고등학교(이하 "특수목적고등학교"라 한다)를 지정·고시할 수 있다. 1~4. 삭제 5. 과학영재 양성을 위한 과학계열의 고등학교 6. 어학영재 양성을 위한 외국어계열의 고등학교 7. 예술인 양성을 위한 예술계열의 고등학교 8~9. 삭제 10. 산업계의 수요에 직접 연계된 맞춤형 교육과정을 운영하는 고등학교(이하 "산업수요 맞춤형 고등학교"라 한다) 제91조(특성화고등학교) 교육감은 소질과 적성 및 능력이 유사한 학생을 대상으로 특정분야의 인재양성을 목적으로 하는 교육 또는 자연현장실습 등 체험위주의 교육을 전문적으로 실시하는 고등학교(이하 "특성화고등학교"라 한다)를 지정·고시할 수 있다. 제91조의3(자율형 사립고등학교) 교육감은 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 사립의 고등학교를 대상으로 법 제61조에 따라 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 고등학교(이하 "자율형 사립고등학교"라 한다)를 지정·고시할 수 있다. 다만, 제77조제2항에 따라 교육감이 입학전형을 실시하는 지역의 고등학교를 자율형 사립고등학교로 지정하려는 경우에는 미리 교육과학기술부장관과 협의하여야 한다. 제91조의4(자율형 공립고등학교) 교육감은 공립의 고등학교를 대상으로 법 제61조에 따라 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영하는 고등학교(이하 "자율형 공립고등학교"라 한다)를 교육과학기술부장관이 정하는 절차를 거쳐 지정·고시할 수 있다. 제105조(학교 및 교육과정 운영의 특례) 교육감은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국립·공립·사립의 초등학교·중학교 및 고등학교를 대상으로 법 제61조에 따라 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 학교(이하 "자율학교"라 한다)를 지정·운영할 수 있다. 1. 법 제28조에 따른 학습부진아 등에 대한 교육을 실시하는 학교 2. 개별학생의 적성·능력 개발을 위한 다양하고 특성화된 교육과정을 운영하는 학교 3. 학생의 창의력 계발 또는 인성함양 등을 목적으로 특별한 교육과정을 운영하는 학교 4. 특성화중학교 5. 산업수요 맞춤형 고등학교 및 특성화고등학교 6. 「농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제3조제3호에 따른 농산어촌학교 7. 그 밖에 교육감이 특히 필요하다고 인정하는 학교	*제76조의2 신설(고등학교의 구분) *전문계 고등학교들을 특성화에 포함시키고, 보통교육을 하는 학교를 일반고로 명명. *자사고와 자공고를 합친 자율고등학교를 고교 유형으로 구분 *특목고의 지정 권한을 교육감으로 하고, 산업수요 맞춤형 고(마이스터고)를 특목고에포함. *자율학교에 적성, 창의력, 마이스터, 특성화, 농산어촌 분야 포함
2011	초·중등 교육법 시행령	제76조의2(고등학교의 구분) 고등학교는 교육과정 운영과 학교의 자율성을 기준으로 다음 각 호의 학교로 구분한다. 1. 일반고등학교(특정분야가 아닌 다양한 분야에 걸쳐 일반적인 교육을 실시하는 고등학교를 말하되, 제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 고등학교에 해당하지 않는 고등학교를 포함한다. 이하 같다) 2. 제90조에 따른 특수목적고등학교 3. 제91조에 따른 특성화고등학교 4. 자율고등학교(제91조의3에 따른 자율형 사립고등학교 및 제91조의4에 따른 자율형 공립고등학교를 말한다)	*일반고의 정의를 명확히 함

2. 고입 선발방식의 변천과 현황

(1) 고입 선발방식의 변천

해방 이후 고등학교 입학전형 제도는 크게 평준화 이전과 이후로 나눌 수 있다. 평준화 이전에는 주로 시험을 통해 고입 선발이 이루어졌다. 단지 그 시험의 시행 주체가 단위 학교와 국가 사이에서 오고가는 과정을 거쳤을 뿐이다. 해방 후 한국전쟁 전까지는 주로 개별학교가 입시관리의 주체였다. 하지만 개별학교가 시험을 운영하는데 미숙함을 보이는 경우가 많았고, 부정입학이나 정실입학 등의 입시 문제가 자주 발생하였다. 한국전쟁이 일어나자 개별학교가 아닌 시·도 주관의 국가고시로 고입이 치러졌다. 전쟁 중에 입시관리가 어려웠을 뿐만 아니라 기존에 입시부정에 대한 사회적 여론도 함께 작용한 결과였다.

전쟁 후에 국가고시제도에는 일선 학교들의 반발이 잇따랐다. 학생 선발권을 학교가 갖는 것이 당연하다는 요구였다. 이러한 요구를 수용하여 시험제와 무시험제를 병행하기도 하고, 몇 개의 학교가 공동으로 시험문제를 출제하는 등의 다양한 방법이 시도되었다. 하지만, 개별 학교나 학교 공동의 실시는 국가가 관리하는 경우에 비해 운영상의 허점이 드러날 수 밖에 없었고, 국가나 시·도가 나서서 고입 시험을 관리하는 체제로 다시 바뀌는 과정을 되풀이했다. 하지만 국가 주도의 전형은 별도의 시험을 대비하기 위한 주입식 교육과 학교간 편차의 문제점이 지적되었고, 개별 학교들은 선발권을 회수를 계속 요구했다.

고입전형 방식은 평준화를 계기로 크게 달라졌다. 명문고 입학을 위한 지나친 과열 경쟁이 사회적으로 문제되자 그 해답으로 제시된 평준화제도는 연합고사를 통해 정원내의 학생을 선발한 다음 지역이나 학군별로 추첨하는 방식을 채택했다. 이후 1980년대 후반 자율화의 흐름 속에서 평준화를 해제하는 지역도 나타났으나, 평준화제도가 전체적으로 학생들의 과열 경쟁을 완화하고 중학교 교육을 정상화시키는 면이 인정되어 일부 지역을 제외하고는 다시 확대되었다. 1990년대 후반에는 서울과 부산을 중심으로 연합고사까지 폐지하고 내신성적을 기준으로 무시험 추첨제가 시행되었다.

<표4> 고등학교 입학전형제도의 변천과정

김병주, 고등학교 학생선발시기 개선방안, 교육과학기술부 공청회 자료집, 2010. p.29~40 와 강영혜(2013). p.9~10의 표를 바탕으로 내용을 수정 보완한 것임

구분		입학전형제도	주요내용
평준화 이전	1945~1950	학교 단독 관리제	*개별학교가 입시관리의 주체 *자체적으로 필답고사와 내신 성적 활용 *부정 개입 소지, 평가 운영의 미숙
	1951~1953	국가 연합 고시제	*한국전쟁으로 인한 입시관리의 어려움 *시·도 주관하에 국가연합고시 *학교들은 선발권을 뺏긴 데에 반발
	1954~1957	유시험·무시험 병행제	*시험에 의한 선발과 무시험에 의한 선발제도 중 학교가 선택
	1958~1961	연합 출제제	*몇 개의 학교가 공동으로 문제 출제 *학생들의 입시 준비 부담
	1962~1963	국가 고시제	*선발의 공정성을 위해 국가고시제 부활 *학교별 편차, 주입식 교육, 학교 선발권 침해
	1963~1965	시·도 공동 출제제	*지역의 특성을 살려 시도단위 공동출제 *책임소재 불분명으로 교육 당국 불신
	1966~1973	공동·단독 출제 병행제	*학교장 책임 하의 단독출제와 교육감 책임하의 공동출제 중 선택 *1967년부터 다시 시·도별 공동출제 *동일구내 무시험 진학 *1970년부터 전기와 후기로 전형시기 구분
평준화 이후	1974~1989	연합고사제	*연합고사 및 추첨배정제 *학군제, 과정별 지원, 추첨배정
	1989~1997	연합고사와 학교별 선발고사제의 병행	*평준화 해제 지역에서 공동출제에 의한 학교별 선발고사제 실시 *1996년부터 평준화 지역은 학군내 선복수지원 후추첨 방식
	1998~현재	연합고사제도, 학교별 단독시험제, 내신제 병행	*서울과 부산 연합고사제 폐지, 내신성적에 의한 무시험 전형 *연합고사의 시행권한을 교육감에게 위임 *연합고사제, 학교별 단독시험제, 내신제가 병행

(2) 현행 고입 학생선발 방식

현재 고입 선발방식은 크게 후기 일반고와 다양한 전기학교들의 전형으로 나누어지고, 일반고 내에서 평준화지역과 비평준화지역의 전형으로 나누어 설명할 수 있다. 평준화 지역 일반고의 경우 ‘고교선택제’에 의해 주로 3단계 정도의 추첨을 거쳐 전형이 이루어진다. 주로 해당 시·도 전체에서 몇 개의 학교를 희망순으로 지원하여 1지망을 우선으로 일정 비율의 학생을 추첨하고, 거기서 선발이 안 된 정원은 다음 지망순에서 추첨하는 방식이다. 일부 지역에서는 각 단계에 추첨 비율을 정해 놓기도 하고, 제주의 경우 성적이 고르게 분산되도록 내신성적으로 학생 구성을 조정하기도 한다.

<표5> 평준화 지역 일반고 학생 선발방법(2014학년도)

강영혜(2013). p.16~17의 표를 재구성함. 원자료 출처는 고입정보포털(www.hischool.go.kr)

지역	배정방법
서울	1단계-단일학교군(서울시 전지역) 20%, 2단계-일반학교군(거주지 학교군) 40%, 3단계-통합학교군(거주지 및 인접학교군 2개) 40%
경기도	1단계-학군 내 배정 100%, 2단계-구역 내 지망학교 순 배정(1단계에서 배정받지 못한 학생들)
인천	1단계-지원자의 학교군(거주지+해당공동학교군), 2단계-2·3 공동학교군, 3단계-1·2·3 공동학교군
대전	1단계-지망순위에 따라 정원의 60%(대전 전체 학교에서 5개 학교 지원, 2단계-2·3·4·5지망, 3단계-정원의 40%는 지리정보 활용 전산배정
대구	1단계-대구시 전체 학교 중 2개교 지원하여 20% 추첨, 2단계-거주지 1·2학군 내 2개교 지원하여 30% 추첨, 3단계-통학편의 고려 추첨
울산	다군-선지원 후추첨, 라군-전체학교군에서 2개교 1단계, 거주학교군에서 2개교 2단계, 마지막 거주학군 및 인접학군에서 추첨
부산	1단계-40%는 광역학군(부산시 전지역),20%는 지역학군, 2단계-2지망, 3단계-40%는 거주지 통학권내 추첨
광주	1단계-선지원 2개교 중 40% 추첨, 2단계-후지원 5개교 중 60% 추첨
충북(청주)	1단계-4개교 이상 지망하여 50%는 1지망, 20%는 2지망, 10%는 3지망, 5%는 4지망, 5%는 5지망에서 추첨, 2·3단계-미달학교에 추첨배정
전북(전주, 군산,익산)	1단계-1지망 지원자에서 추첨, 2·3단계-지망 순에 따라 추첨
전남(목포, 여수, 순천)	1단계-1지망 학생에서 50%, 2단계-1지망 제외 지망에서 30%, 3단계-지망 순에 따라 20%
경북(포항)	1단계-1지망자 대상으로 100% 배정, 2·3단계-지망 순으로 추첨
경남(창원, 진주,김해)	1단계-1지망자에서 추첨, 2단계-2지망에서 추첨, 3단계-지망 순 추첨
강원(춘천, 원주,강릉)	1단계-학교별 정원에 맞춰 추첨, 2단계-학급당 인원수 조정하여 배정
제주	1단계-제주 전체 학교에서 5개 학교 지원, 석차 9등급으로 나누어 학교별로 등급별 배정인원을 정함, 2·3단계-지망 순으로 추첨

평준화 이외 지역의 일반고와 일반고 이외의 여러 전기학교들의 전형은 매우 다양한 방식으로 나타난다. 비평준화 지역의 일반고 전형은 지역별로 차이는 있으나 주로 내신성적과 자체 선발고사 성적을 합산하여 성적순으로 학생을 선발한다. 이 때 내신성적과 선발시험의 비율이 지역별로 조금씩 다르고, 일부 지역에서는 면접을 추가하는 경우가 있으나 큰 틀에서 성적을 위주로 선발을 한다는 점에서는 일맥상통하다. 또, 외고·국제고나 과학고, 자사고의 경우 일부 성적을 반영하지만, 면접을 통해 적성이나 인성을 크게 반영하는 자기주도학습전형이 주로 이루어지고 있다. 예고·체고에서는 실기가 반영되고, 특성화고는 내신과 면접을 주로 하되 다양한 특별전형이 이루어지기도 한다.

<표6> 평준화 이외 지역 일반고 및 학교 유형별 학생 선발방법

강영혜(2013). p.18~20의 표를 재구성함. 원자료 출처는 고입정보포털(www.hischool.go.kr)

학교 유형	선발 방법
일반고	중학교 내신으로 선발, 내신성적+선발시험으로 선발, 석차백분율+면접 등
외국어고· 국제고	전기선발, 시·도 광역단위 모집, 해당지역에 외고·국제고가 없는 경우 다른 지역 지원가능. 1단계-영어성적+출결, 2단계-1단계성적+면접, 면접은 자기주도학습 전형으로 필기고사나 교과지식 평가 배제
과학고	전기선발, 시·도 광역단위. 입학담당관에 의한 자기주도학습 전형 실시, 서류 및 면접, 필기고사 금지
마이스터고(산업수요맞춤형)	전국단위 선발. 교과성적, 적성·인성 검사 등 심층 면접, 학교장이 전형방법 결정·학교별 전형방법 다양
예고·체고	전국단위 선발. 내신, 면접, 실기 등의 선발방식. 학교장이 전형방법 결정·학교별 전형방법 다양
자율형 사립고	전기선발. 자기주도학습전형(1단계 성적으로 1.5~2배수 선발 후 2단계 면접. 필기고사나 인증시험 불가), 내신성적으로 지원 자격 제한 후 추첨 방식
자율형 공립고	평준화 지역-성적 제한 없이 지원 후 추첨, 비평준화 지역 일부는 자기주도학습 전형, 제주는 내신+선발시험
특성화고 (직업분야)	전기선발. 내신+면접+신체검사 선발, 학교장 추천 우선전형, 취업희망자·가업승계자 특별전형 등 전형 다양화

III. 고교 관련 주요정책의 추진배경 및 쟁점들

현행 초·중등교육법 시행령 상의 고등학교 구분, 즉 고등학교를 일반고, 특목고, 특성화고, 자율고로 나누고 그 중에서 일반고를 제외한 나머지 학교들을 전기에 먼저 선발하는 내용은, 그대로 우리나라 고교 교육관련 주요 쟁점이라 할 수 있다. 그와 같이 학교를 구분하는 것이 적합한가, 특목고·자율고가 확대되는 것이 바람직한 방향인가, 또 선발시기로 고등학교를 구분하고 특히 대다수의 학교가 소속된 일반고가 맨 나중에 전형을 실시하는 것이 차별을 일으키지는 않는가 등과 같은 중요한 문제가 발생하기 때문이다. 그러므로 고교평준화, 특목고, 자율학교, 특성화고를 주제로 관련 정책이 추진된 과정과 거기서 발생하는 쟁점들을 하나씩 따져보기로 한다.

1. 고교평준화 정책

(1) 고교평준화 정책의 도입 배경

고교평준화 제도는 1974년 서울과 부산을 시작으로 고입 전형에서 적용된 정책으로, 학교별 혹은 시·도별 고입 선발시험을 없애고 시를 단위로 한 학군별로 추첨에 의해 학교 배정을 하도록 한 정책이다. 앞서 살펴보았듯이 평준화 시행 이전에는 학교나 지역별로 고입 선발시험을 치렀고, 소위 명문고에 진학하기 위한 경쟁이 과열되고 중학교 교육이 고입 준비를 위해 정상적으로 운영되지 못하는 현상이 사회적으로 문제가 되었다.

당시 고교 입시가 과열된 데에는 전후 베이비 붐 세대의 성장에 따른 학령인구의 증가와 관련이 있다. 1960년대 들어 중학교 입학생 수가 급증하면서 명문 중학교에 입학하고자 하는 초등학생의 입시과외와 지나친 학습 부담이 문제되었다. 그래서 1968년에 중학교 무시험제도를 도입하게 된 것이다. 그러나 몇 년 뒤에는 고등학교 입학생의 증가 역시 다시 문제를 야기했다. 이번에는 고입 준비를 위한 중학교 교육의 파행이 문제가 된 것이다. 결국 당시 정부는 1973년 ‘고등학교 입시제도 개선 방안’을 발표하고 이듬해부터 고교평준화 제도를 실시하였다.

당시 고교평준화 정책의 목표는 입시 준비로 왜곡된 중학교 교육을 정상화하고 고등학교 교육 여건을 상향 평준화시켜 전국 어디서나 고른 수준의 고교 교육을 받을 수 있도록 한다는 것이었다. 다시 말해, 지나친 고입 입시 문제를 완화하고 늘어나는 고교 입학생 수에 맞춰 고등학교 시설 및 교육 여건을 국가적으로 마련하고자 한 것이었다. 이를 위해 시설·설비 평준화와 교원평준화를 골자로 하여, 부실학교 정리, 교원재교육, 과목상치교사 정리 조정 등을 실시했다. 고교평준화 제도는 정부의 강력한 의지 속에 1974년 서울과 부산, 1975년 대구, 인천, 광주로 확대되며 무리 없이 진행되었다. 그러나 고교평준화 제도에 대한 반발과 논란도 적지 않게 제기 되었다.

강대중, 고교 평준화 제도의 전개 과정, 교육비평 제8호, 2002.

정무용, 1970년대 중·고등학교 평준화 정책의 시행과 ‘교육격차’, 역사문제연구 제29호, 2013.

(2) 고교평준화에 대한 논란과 확대 과정

고교평준화에 대한 논란은 도입 초기부터 있었다. 5개 지역에서 평준화가 처음 도입된 후, 성적 수준이 다른 학생들이 한 학급에 편성되면서 생기는 지도상의 어려움 문제와 학생·학부모의 학교 선택권 및 학교의 학생 선발권을 침해했다는 지적이 있었다. 그러나 당시 문교부가 1977년 한국교육개발원에 의회한 ‘고교평준화에 대한 평가연구’에서 평준화 정책이 학생들의 학력 평준화와 중학교 교육 정상화에 긍정적인 성과를 거두었다고 평가하면서 1979년부터 추가 확대를 추진했다.

강대중(2002), p.66.

평준화정책은 1980년대 말에 전환기를 맞게 되었다. 당시는 민주화 열기에 힘입어 다양성과 자율성이 강조되던 시절로, 노태우 대통령은 이전 군사정부와 차별화를 시도하며 여건이 되는 학교는 경쟁시험을 통해 신입생을 뽑을 수 있도록 지시했고, 이 기조에 따라 6~7개의 지역이 평준화정책을 폐기했다. 그러나 비평준화의 실상을 몸소 체험한 여러 지역들이 속속 평준화로 귀환했다.

국정브리핑 특별기획팀, 대한민국 교육 40년, 한스미디어, 2007.

2000년대에 들어서도 평준화제도에 대한 문제제기는 계속되었다. 2002년에는 헌법재판소에 위헌 소송이 제기되기도 했고, 2004년에는 서울대 사회과학연구원과 한국개발연구원(KDI) 교육개혁연구소가 평준화의 비효율성과 학력저하 문제를 제기하는 논문을 발표했다. 하지만, 이 문제를 밝히기 위해 2003~2004년에 한국교육개발원이 진행한 ‘고교 평준화 정책의 적합성 연구’에서 평준화가 학력을 저하시키지 않고 오히려 비평준화 지역에 비해 향상시켰음이 밝혀지면서, 학력저하 문제는 근거 없는 기우였음이 밝혀졌다. 평준화가 성적향상에 미치는 영향에 대해 보고서는 다음과 같이 분석결과를 요약하고 있다.

“결론적으로 볼 때, 평준화, 비평준화, 특목고 학생들의 성적 향상의 차이는 평준화 정책에 의한 영향보다는 다른 요인에 의한 영향이 크다. 따라서 평준화 정책을 폐지하고 비평준화로 하면 학생들의 성적이 저절로 더 올라갈 것이라고 주장하는 것은 근거가 없다. 과목과 시험시기에 상관없이 모든 성취도 점수에서 특목고가 가장 높았고, 평준화가 그 다음이었으며, 비평준화가 가장 낮게 나타났는데, 이러한 차이는 통계적으로도 유의미한 것이었다.”

강영혜 외, 고교 평준화 정책의 적합성 연구, 한국교육개발원, 2005. p.205

평준화 정책은 끊임없는 논란과 문제 제기를 거치면서도 재확대 시기를 거쳐 오늘에 이르고 있다.

<표7> 연도별 평준화 지역 현황

강영혜(2013), p.10~11. 및 강대중(2002), p.63.를 재구성

구분	연도	적용지역	해제지역
도입 초기	1974	서울, 부산
	1975	대구, 인천, 광주
추가 확대 시기	1979	대전, 전주, 마산, 청주, 수원, 춘천, 제주
	1980	창원
	1981	성남(수정구, 중원구), 원주, 천안, 군산, 이리, 목포, 안동, 진주
일부 지역 해제기	1990		군산, 목포, 안동
	1991		춘천, 원주, 이리(익산)
	1995		천안
재확대 시기	2000	군산, 익산, 울산
	2002	고양, 부천, 안양, 과천, 의왕, 군포, 성남(분당)
	2005	목포, 순천, 여수
	2006	김해(장유면 제외)	김해(장유면)
	2008	포항
	2013	의정부, 안산, 광명, 춘천, 원주

(3) 고교평준화와 관련한 쟁점들

고교평준화와 관련된 쟁점은 크게 두 부류로 나눌 수 있다. 하나는 고교평준화를 폐지하자는 주장에 관한 것이고, 다른 하나는 평준화의 미흡한 면을 어떻게 보완할 것인가에 대한 측면이다. 먼저, 평준화 폐지를 말하는 사람들은 고교평준화로 인해 학력 하향평준화, 공교육이 붕괴, 사교육비가 증가, 학교 선택권 침해가 일어난다고 주장한다.

김달효, 고교 평준화 제도 정당화의 재조명, 한국교육 Vol.30, 2003.

그러나 이러한 주장은 대부분 실제로는 그렇지 않은 것으로 드러나고 있다. 평준화가 학력의 하향을 불러오지 않는다는 것은 앞서 소개한 강영혜(2005)의 연구를 비롯한 다수의 논문에서 확인되었다. 또한, 평준화를 보완하기 위해 지정·운영되는 자사고 특목고로 인해 일반고의 교육여건이 현저히 악화된 현상을 볼 때, 평준화가 공교육 붕괴의 원인이 아님을 알 수 있다. 오히려 평준화가 해체되었을 경우 더 큰 공교육의 붕괴가 올 것임을 예측할 수 있다. 또한, 자사고나 특목고를 대비하는 학생들이 일반고를 대비하는 학생들보다 사교육비를 더 많이 지출하고 있음이 밝혀져서, 평준화가 사교육 증가의 원인이 아님이 밝혀졌고, 마찬가지로 자사고나 특목고에 대한 학교 선택권을 부여하자 학교의 특성이 살아나기보다는 오히려 입시 명문고의 부활만을 가져왔다는 점에서 학교 선택권의 문제도 평준화가 긍정적으로 작용하고 있음을 알 수 있다.

자사고 정책 시행 이후 일반고 교육 여건이 악화된 사실은 이미 여러 언론에서 보도된 바 있다. 다음은 일반고 몰락에 대한 한 신문의 보도 내용이다. “한때 지역에선 ‘명문고’라고 불렸던 곳이다. 그러나 특목고와 자사고 붐이 일면서 명성이 떨어지기 시작했다. 학교 바로 옆에 자사고 1곳이 생겼고, 요리나 애니메이션 등에 꿈이 있던 아이들이 특성화고로 빠지면서 이 학교에는 ‘공부도 못하고 꿈도 없는 아이들’만 모이게 됐다는 것이다.”(경향신문, 2013.4.22.일자)

사교육걱정없는세상과 유기홍 국회의원실이 2013년 9월에 전국의 고등학교 1학년 학생 2769명에게 설문한 결과, 자사고와 특목고 등에 입학한 학생들이 일반고에 입학한 학생들보다 더 많은 사교육을 받은 것으로 드러났다. 일반고 학생들 중에서 중3때 사교육을 받은 학생은 69.7%였지만, 자사고나 특목고 학생들 중에서 중3때 사교육을 받은 학생은 79.4~87.5%로 더 높게 나타났다. 이는 평준화 상태보다 고교가 서열화할 경우 사교육이 더 늘어날 수 있음을 보여주는 결과이다.

다음으로 평준화정책이 지니는 교육적으로 미흡한 면들을 어떻게 보완할 것인가에 대한 쟁점이 있을 수 있다. 평준화로 인해 학교에 나타난 모습으로 비판을 받는 점 중에 대표적인 것은 학교가 획일화되어 다양성이 부족하고, 학생 수준에 대한 배려가 없고 수월성을 위한 교육이 이루어지지 않는다는 것이다. 이에 대한 대비책으로 제시된 것이 특성화고, 특목고, 자율학교라고 할 수 있다. 직업교육을 주로 하는 실업계 학교 중에서 특성화된 다양한 교육을 실시하는 학교를 별도로 지정하고, 수월성 교육을 원하는 학생들을 위해 상위권 학생들이 진학하는 특목고를 설치했다. 또 교육과정의 자율적 운영을 보장하는 자율학교도 운영하였다.

그러나 교육과정 운영의 자율성을 보장하여 다양한 학교 특성이 발현되기를 기대했던 자사고는 오히려 입시 과목 위주의 교육과정 편성으로 학업 부담이 늘어난 모습을 나타내고 있다. 또 수월성 교육을 통해 어학·과학 분야의 인재를 양성하고자 설립된 외고·과고 등 특목고는 입시 명문고로 자리 잡은 상황이다. 국제 분야의 전문인 양성을 위해 국제고등학교를, 과학 분야의 인재 양성을 위해 영재학교를 별도로 지정한 것을 보아도 외국어고와 과학고가 영재교육의 역할을 제대로 하지 못하고 있음을 방증한다.

사교육걱정없는세상이 2010년 자사고 지정을 받은 학교의 교육과정을 분석한 결과 자사고 지정 전인 2009년에 비해 국영수 시수가 2~10시간 늘어난 것을 확인했다.(사교육걱정없는세상·유기홍 국회의원실, 자율형사립고와 일반고의 학교 및 학생 특성 비교, 2012)

이러한 상황을 감안한 듯 제7차 교육과정에서는 수준별 교육과정이나 선택중심 교육과정의 형태로 개인차 존중 방안이 제안되었다. 즉, 학교 안에서 다양한 교육과 학생의 선택권을 넓혀보려는 시도인 것이다. 그러나 수준별 교육과정은 평가 제도가 뒷받침되지 못하여 제대로 효과를 내기 어려운 상황이고, 선택중심 교육과정은 교원수급이나 교실확보, 입시반영 문제 등으로 인해 내실화하기 어려운 현실이다. 그러나 이와 같은 시도는 학교 내에서 교육의 다양성을 확보하려는 의미 있는 시도라고 볼 수 있다. 결국 고교 교육이 다양화하지 못하고 획일적으로 이루어지는 것은 평준화의 결과라기 보다는 입시 위주의 교육 풍토라고 보아야 하며, 평준화의 문제를 해결하기 위해 자사고나 특목고 등으로 고교체제를 서열화하는 것이 적절한 방향이 아님을 알 수 있다. 그러므로 평준화가 교육 현장에 미치는 영향이 무엇인지, 그리고 그 해결을 위해 어떤 접근을 해야 할 것인지에 대한 신중한 논의가 필요하다.

류방란, 평준화 제도 이후 고등학교 교육의 대중화와 교육과정 정책, 아시아교육연구 6권, 2005.

2. 특수목적고등학교

(1) 특수목적고등학교의 등장 배경

특수목적고등학교(특목고)는 특별한 설립목적을 가진 고등학교로서 학교운영이나 학생선발에 대해 일반학교보다 더 많은 자율권을 부여받는다. 특목고의 역사는 1973년 평준화제도 도입 당시까지 거슬러 올라간다. 평준화제도 논의 당시 특별한 설립목적을 지닌 학교까지 평준화에 포함시키는 것은 무리라는 의견이 있었다. 그래서 1973년 ‘새 입학제도의 확정안’에 삼육,성심,중경,국악,서울예술,체육,철도,부산해양 등 8개 학교를 ‘특수목적고등학교’로 지정하였다. 그러나 독자적인 학생선발권을 가진 학교들에 대한 특혜 시비가 일었고, 1977년 개정된 교육법시행령에는 특목고를 공업계열의 실업계고로 제한했다.

국정브리핑 특별기획팀, 위의 책 p.188~189.

그러나 평준화제도 아래에서 독자적인 학교운영의 필요가 컸는지 이후에 농업,수산,해양 계열의 실업계고도 특목고의 가능 분야에 추가되었고, 1980년대 과학 영재교육에 대한 사회적 요구로 인해 1987년 교육법 시행령에는 과학계열까지 특목고에 포함되었다. 1983년에 국내 첫 과학고가 설치된 후 몇 년 뒤의 일이다. 이후 1990년대 외국어고가 신설된 뒤에는 외국어계열이 추가되었고, 외국어 계열이 1992년 교육법 시행령에 특목고의 범주에 추가될 때 예술·체육 계열도 함께 포함되었다.

하지만 이 때까지만 해도 특목고가 고등학교의 유형으로 공식적인 분류를 받은 것은 아니었고, 일종의 추가 조항 형식으로 교육법 시행령에 나와 있는 형태였다. 그런데 1998년에 정부가 초·중등 교육법 시행령을 신설하면서 선발시기를 기준으로 학교를 분류할 때, 특목고는 실업계고, 예·체능계고, 특성화고와 함께 전기에 전형을 선발하는 학교의 유형으로 공식 분류된다. 그리고 2010년 초·중등교육법 시행령에 처음으로 고등학교의 구분이 명시될 때 4가지 고교의 주요 유형중의 하나로 명시된다. 이 때, 실업계열(전문계열) 특목고는 특성화고에 포함되는 바람에 특목고에서 빠지고 대신 산업수요 맞춤형 고등학교(세칭 마이스터고)가 새롭게 특목고에 포함된다.

이와 같은 특목고의 변화 과정을 볼 때, 평준화에 포함되기 어려운 학교에 대한 배려와 영재교육의 필요성에 대한 사회적 요구가 있었음은 인정되나, 시간이 흐를수록 서열화된 고교체제의 상층부를 차지하는 학교로 자리 잡아 왔음을 알 수 있다. 처음에는 일부 실업계와 종교계, 예체능계 학교에 한정되어 있던 특목고는 현재에 와서는 초창기의 실업계는 오히려 제외되고 어학·과학 위주의 엘리트 육성 학교로 변화한 것이다. 새롭게 추가된 마이스터고 역시 특성화고 중에서 최고 엘리트 학교로서 육성되고 있는 점을 감안할 때 특목고 정책이 고교평준화를 무력화하고 고등학교를 서열화하는 역할을 하는 것은 아닌지 따져볼 필요가 있다.

<표8> 특수목적고등학교 추진 과정

시기	추진 내용
1973	평준화제도 논의 당시 특수목적을 가진 학교 배려 필요성 대두
1974	삼육,성심,중경,국악,서울예술,체육,철도,부산해양 등 8개교 특목고로 지정. 학생 선발 자율권 인정
1977	특목고 해당 학교에 특혜 시비 일어 공업계열 실업계 학교로 특목고 제한
1979	특목고 가능 계열에 농업계열 추가
1980년대	과학고 설치 이후 과학계열 특목고에 추가. 수산·해양 계열도 함께 추가
1990년대	외국어고 신설 후 외국어계열 특목고에 추가. 예술·체육 계열도 함께 추가
1998년	초·중등교육법 시행령을 신설하면서 특목고를 전기학교의 종류로 공식화
2010년	초·중등교육법 시행령에 고등학교의 구분 조항을 신설하면서 특목고를 고교 유형 중의 하나로 공식화. 이때, 전문계열(실업계열) 특목고는 특성화고로 통합하고, 대신 산업수요맞춤형고등학교(마이스터고)를 특목고에 추가

(2) 특수목적고등학교의 종류와 현황

① 과학영재 계열 특수목적고등학교

과학영재 계열 특목고인 과학고/영재학교는 1983년에 경기과학고가 개교하면서 시작되었다. 당시 과학인재 양성에 대한 사회적 요구가 있어 경기과학고를 시작으로, 1984년에 광주과학고와 경남과학고, 1985년에 대전과학고, 1988년에 대구과학고가 개교하였다. 이 과정에서 1987년에 개정된 교육법 시행령에 과학계열이 특목고의 범주에 추가되었다.

이후 전국 17개 시도별로 1개 이상의 과학고가 설치되었고, 인천, 경북, 경남에는 2개의 과학고가 설치되어 있다. 그런데 과학고의 숫자가 늘어나고, 과학고가 영재육성보다 입시 명문고로 전락하고 있다는 문제 인식에 따라 2003년부터 영재학교가 새롭게 지정되고 있다. 영재학교는 과학고등학교 중에서 지역을 고려하여 영재학교로 전환하는 방식을 취하고 있는데, 부산 한국과학영재학교(2003년), 서울과학고(2009년), 경기과학고(2010년), 대구과학고(2011년), 광주과학고․대전과학고(2013년) 등 6개의 영재학교가 있다.

<표9> 전국 과학고/영재학교 현황(2014학년도 입학 기준)

학교 종류(수)	시도	학교명	모집단위	모집인원
영재학교(6개교) (정원 654명)	서울	서울과학고	전국	120
	부산	한국과학영재학교	전국	144
	대구	대구과학고	전국	90
	광주	광주과학고	전국	90
	대전	대전과학고	전국	90
	경기	경기과학고	전국	120
과학고(20개교) (정원 1,697명)	서울	세종과학고	광역	160
		한성과학고	광역	140
	부산	부산과학고	광역	120
		부산일과학고	광역	120
	대구	대구일과학고	광역	80
	인천	인천과학고	광역	92
		인천진산과학고	광역	80
	대전	대전동신과학고	광역	90
	울산	울산과학고	광역	80
	경기	경기북과학고	광역	100
	강원	강원과학고	광역	60
	충북	충북과학고	광역	43
	충남	충남과학고	광역	72
	전북	전북과학고	광역	60
	전남	전남과학고	광역	80
	광주	-
	경북	경북과학고	광역	40
		경산과학고	광역	60
	경남	경남과학고	광역	100
		창원과학고	광역	80
	제주	제주과학고	광역	40

사교육걱정없는세상, 과학고·영재학교 입학전형과 교육과정의 사교육 유발 요인을 밝힌다, 토론회 자료집(2013)

② 어학영재 계열 특수목적고등학교

어학영재 계열 특목고인 외고/국제고는 1983년 대원외국어학교가 처음 외국어학교로 인가를 받으면서 시작되었다. 그런데 과학고등학교가 사회적인 합의를 받으며 개교한 것과 달리 어학영재에 대한 사회적 합의는 쉽게 이루어지지 않았다. 어학영재에 대한 기준이나 필요성도 쉽게 동의가 도출되지 않았다. 그래서 초창기 외국어학교는 학력인정을 받는 ‘각종학교’로 출발했다. ‘각종학교’란 직업 기능교육 실시를 중심으로 하는 학교로 각종학교 중 ‘학력인정학교’는 대학예비고사에 일반고교와 마찬가지로 응시할 수 있었다.

국정브리핑 특별기획팀, 위의 책 p.190.

1983년에 외국어학교로 인가를 받은 대원외국어학교와 대일외국어학교가 1984년 개교했고, 한영외국어학교가 1990년에 개교했다. 이때까지 외국어학교는 ‘각종학교’에 해당했는데, 이 학교들이 특목고로 인정받게 된데는 1980년대 말 사회적 상황이 영향을 미쳤다. 당시 노태우 대통령은 고교평준화를 전면 재검토하라는 지시를 내렸고 문교부는 평준화를 폐지할 수는 없고, 평준화 보완 방법 중 하나로 외국어고 인정을 하게 되었다. 문교부가 1990년 8월 발표한 ‘고교 평준화제도 개선안’에는 각종학교로 있는 외국어학교를 정식 교육과정으로 채택하고, 과학고와 마찬가지로 특례를 인정한다는 내용이 들어 있었다.

국정브리핑 특별기획팀, 위의 책 p.192.

정식으로 인정받은 외국어고는 이후 꾸준히 개수도 늘었고, 입시 명문고로서의 명성도 쌓아갔다. 외고는 사실상 평준화 보완책의 의미를 지니고 있었으므로 교육당국도 외고가 어학인재 양성이라는 본래의 취지에 부합하는지 여부를 철저히 묻지 않았다고 볼 수 있다. 외고의 숫자는 꾸준히 늘어 1999년에는 18개가 되었고, 각 시도별로 경쟁적으로 설치하여 2010년에는 33개에 이르렀으며 현재 31개의 외고가 존재한다. 외고의 숫자가 이렇게 급증한 데에는 2000년대 초반 국민의 정부 시기에 지방분권화의 흐름을 타고, 외고 지정·고시권이 시·도 교육감에게 이양된 것도 큰 역할을 했다. 이 시기 지방선거에는 특목고를 유치하겠다는 공약이 너나 할 것 없이 남발되는 현상이 벌어졌다. 상황이 여기에 이르자 대책 마련에 나선 교육부는 2007년에 교육감이 특목고를 지정 및 해지하려면 교육부장관과 사전협의를 해야 한다는 제도를 마련했다.

한편, 외고가 어학인재 양성보다 입시 명문고의 모습을 띠게 되자, 국제분야의 전문가를 양성하고자 하는 국제고등학교가 등장했다. 국제고는 1998년 개교한 부산국제고 한 학교만 있었으나, 2006년 1개교, 2008년 2개교가 개교하였고 현재 부산·청심·서울·인천·동탄·고양·세종국제고로 총 7개 학교가 운영 중에 있다. 과학고와 영재학교의 경우에서와 같이, 국제고 역시 외고가 국제 분야의 인재양성에 제대로 대응하지 못하고 입시명문고로 전락했음을 보여주는 사례이다. 그러므로 서열화된 학교 체제를 일부 인정하는 형태의 평준화 보완은 실패로 돌아갔음을 인식하고 향후 특목고 정책과 평준화 보완 정책을 수립하는 데 참고할 필요가 있다.

③ 직업교육 계열 특수목적고등학교

현재는 외국어고와 과학고가 특목고의 주종을 이루고 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 특목고 지정 초창기에는 오히려 직업교육 계열이 특목고의 중심이었다. 실업계 고등학교 체제를 다양화하기 위한 방안으로 실업계 고등학교 중에서 특목고를 지정하여 운영했는데, 2003년 당시 42개교의 실업계열 특수목적고등학교가 운영되었다. 그러나 당시에도 일반 실업계고등학교와 실업계열 특목고와의 차별성은 뚜렷하지 않아서, 학생모집을 전국 단위로 한다는 점 외에는 학교 운영에 있어 큰 특성을 보여주지 못하고 있었다.

김영철, 특수목적형 고등학교 체제 연구, 한국교육개발원, 2003.

이러한 상황에서 학생들의 실업계 진학 기피가 심화되고 실업계 학교들의 어려움이 가중되어, 정부에서는 명문 실업계(전문계, 특성화계) 학교를 육성하고자 하는 계획을 수립하게 되었다. 정부는 2008년 ‘한국형 마이스터고 육성계획’을 수립하고 1차로 9개의 마이스터고를 선정했으며, 현재 37개의 마이스터고(산업수요맞춤형고등학교)가 운영 중에 있다.

<표10> 전국 마이스터고 현황

번호	학교	개교년도	지정분야	소재지	번호	학교	개교년도	지정분야	소재지
1	미림여자정보과학고등학교	2010년	뉴미디어콘텐츠	서울	20	한국바이오마이스터고등학교	2012년	바이오산업	충북
2	서울로봇고등학교	2013년	로봇	서울	21	공주마이스터고등학교	2012년	SMT장비	충남
3	수도전기공업고등학교	2010년	에너지	서울	22	연무대기계공업고등학교	2012년	자동차부품제조	충남
4	부산기계공업고등학교	2010년	기계	부산	23	합덕제철고등학교	2010년	철강	충남
5	부산자동차고등학교	2010년	자동차	부산	24	군산기계공업고등학교	2010년	조선·기계	전북
6	부산해사고등학교	2012년	해양	부산	25	전북기계공업고등학교	2010년	기계	전북
7	경북기계공업고등학교	2010년	기계·메카트로닉스	대구	26	한국경마축산고등학교	2014년	말 산업	전북
8	인천전자마이스터고등학교	2010년	전자·통신	인천	27	여수석유화학고등학교	2013년	석유화학산업	전남
9	인천해사고등학교	2012년	해양	인천	28	완도수산고등학교	2014년	어업 및 수산물가공	전남
10	광주자동화설비공업고등학교	2010년	자동화설비	광주	29	전남생명과학고등학교	2013년	친환경농축산	전남
11	동아마이스터고등학교	2010년	전자·기계	대전	30	한국항만물류고등학교	2010년	항만물류	전남
12	울산마이스터고등학교	2010년	기계·자동화	울산	31	구미전자공업고등학교	2010년	전자	경북
13	울산에너지고등학교	2012년	에너지	울산	32	금오공업고등학교	2010년	모바일	경북
14	수원하이텍고등학교	2010년	메카트로닉스	경기	33	평해공업고등학교	2013년	원자력발전설비	경북
15	평택기계공업고등학교	2010년	자동차·기계	경기	34	포항제철공업고등학교	2013년	철강	경북
16	삼척마이스터고등학교	2013년	발전산업	강원	35	거제공업고등학교	2010년	조선	경남
17	원주의료고등학교	2010년	의료기기	강원	36	공군항공과학고등학교	2012년	항공기술	경남
18	충북반도체고등학교	2010년	반도체장비	충북	37	삼천포공업고등학교	2010년	항공·조선	경남
19	충북에너지고등학교	2013년	차세대 전지	충북

출처: 한국직업능력개발원

(3) 특수목적고와 관련한 쟁점들

특수목적고와 관련한 쟁점들 중에서는 우선, 과학영재 교육의 방향에 대해 생각해 볼 필요가 있다. 현재 과학고의 한 학년 학생수는 KAIST를 비롯한 4개 과학기술대학의 모집 정원과 유사한 수준이다. 그럼에도 불구하고 적지 않은 과학고 학생들이 서울대 등 일반대학을 선호하고 있는 점과 심지어 과학 이외의 전공으로도 상당수 진학하고 있다는 점은, 과학고가 대학 입시 기관으로 전락했다는 문제와 함께 우리나라 과학인재 양성에 문제가 있음을 말해준다. 과학고의 본래 취지가 무색해진 것을 인정하고 영재학교를 새로 지정하고 있는 마당에서, 국가 과학영재 교육의 나아갈 방향에 대해 사회적인 숙고가 필요하다. 과학고가 애초의 과학영재 양성의 기능을 하지 못하고 입시명문고의 역할에 머물러 있다면 과감하게 과학고 체제를 수정할 수 있어야 하며, 과학영재 양성을 위한 계획을 다시 수립하는 가운데 과학계열 특목고 체제에 대한 전반적인 수정을 가할 필요가 있다.

다음으로 어학이 영재교육의 분야가 될 수 있는가에 대한 고찰이 필요하다. 외국어 고등학교는 도입 초기부터 어학영재에 대한 사회적 합의가 안되었고, 평준화 보완의 기재로 도입된 측면이 컸다. 그런데, 그동안의 운영 결과 외국어고가 입시명문고의 역할에 멈추어 있음이 자명해졌고, 서열화를 통한 평준화 보완이 바람직한 대안이 아닌 것도 밝혀지고 있다. 이러한 상황에서 더 이상 어학 분야 특목고 정책을 유지하려 하지 말고, 일반고 체제 속에서 어학인재 교육을 흡수하는 등 대안이 모색될 필요가 있다.

또 직업분야 특목고가 반드시 필요한 것인가에 대한 심도있는 논의가 필요하다. 물론 마이스터고가 직업분야 학교의 우수 사례를 만들고 고기능의 전문인력을 양성하는데 기여하는 바가 없지는 않다. 그러나 성적 우수학생 선발과 국가의 전폭적인 지원 외에 일반 특성화 고등학교와 차별성이 무엇인지 분명하게 드러나지 않는다. 오히려 다른 특성화 고등학교에 대해 위화감이 조성될 수 있고, 일반고에 대해 외고·과고가 그렇듯이 전문계 고등학교에서도 서열화에 기초한 고교체제를 정당화하고 있지는 않은지 돌아볼 필요가 있다.

3. 자율학교

(1) 자율학교의 등장 배경

자율학교는 학생 선발과 교육과정 운영에 있어서 일반학교보다 자율성을 더 많이 갖는 학교로서, 사립학교의 설립취지를 존중하는 면과 다양하고 특색 있는 학교를 육성하는 취지에서 추진되는 정책이다. 사실 사립학교의 자율성 문제는 평준화 도입 당시부터 논란이 되었던 부분이다. 1970대에 당시 정부는 고교평준화를 시행하면서 전국의 모든 고등학교의 시설과 교원 수준을 일정 수준 이상으로 높이려는 목표를 가지고 있었다. 이를 위해 사립학교 교원의 처우를 개선하고 사립학교에 대한 재정 지원을 확대하면서, 사립학교와 공립학교를 평준화의 틀 속에 함께 포함시켰다. 그런데 이 과정에서 사립학교들은 학생 선발권을 잃게 되었다고 불만을 제기하였고, 이는 학생들에게 학교 선택권을 빼앗아간 것이라는 논리로 표현되기도 했다. 하지만, 정부의 강력한 평준화 시행 의지 속에 사립학교의 요구는 수면 아래에 머물게 된 것이었다.

이러한 사립학교의 요구가 다시 수면 위로 드러난 시기는 1990년대 중반 문민 정부 시절이었다. 당시 대통령자문 교육개혁위원회가 제시한 ‘5.31교육개혁안’에는 일정 요건을 갖춘 사립학교는 ‘자립형 사립학교’라는 이름으로 학생 선발권과 등록금 자율책정권을 지닐 수 있도록 규정하고 있다. 이는 사립학교들의 오랜 요구를 수용한 측면과 함께 중등교육의 다양화와 특성화를 추구하는 5.31교육개혁안의 정신이 반영된 결과라고 할 수 있다. 이러한 개혁안을 반영하듯, 1998년에 초·중등 교육법 시행령이 신설될 때 학교운영의 특례로 자율학교를 둘 수 있음을 새롭게 명시하였다. 그 내용은 다음과 같다.

1995년 대통령자문 교육개혁위원회의 5.31교육개혁안

다. 초 중등학교의 학생선발방식 개선

◎ 일반계 고등학교 선택권 부여

학생에게 학교선택권을 부여하기 위하여, 평준화 지역의 일반계 고등학교는 1996학년도부터 학군내 선복수지원, 후추첨 방식에 따라 학생을 선발한다. 시,도 교육감은 학생의 학교선택권을 넓히는 방향으로 학군을 광역화한다. 1998년 이후 대학교육의 다양화 특성화가 어느 정도 정착되어 대학입학전형제도가 다양화되었다고 시․도교육감이 판단하면, 건학이념이 분명하고 정부의  재정지원 없이 재단전입금 및 학생납입금 등으로 운영 유지할 수 있는 [자립형 사립고등학교]에  등록금 자율책정권을 부여한다. 그리고 학생에게는 [자립형사립고등학교]에 대한 학교선택권을  부여한다. 단, [자립형 사립고등학교]가 학생을 선발함에 있어서는 중학교 [종합생활기록부]와   면접 또는 실기시험을 기준으로 우선 입학정원의 1.5배수를 뽑은 후 추첨에 의해 최종 선발해야한다. 이 때 학생지원범위는 시․도 수준으로 한다.

1998년 신설 초·중등교육법 시행령

제105조(학교운영의 특례)

교육부장관은 다음 각호의 학교에 대하여는 교육감으로 하여금 자율학교를 지정·운영하게 할 수 있다.

1. 법 제28조의 규정에 의한 학습부진아 등에 대한 교육을 실시하는 학교

2. 개별학생의 적성·능력을 고려한 열린교육 또는 수준별 교육과정을 운영하는 학교

3. 특성화중학교

4. 특성화고등학교

5. 기타 교육부장관이 특히 필요하다고 인정하는 학교

자율학교의 장은 제16조·제24조·제68조·제81조 및 제82조의 규정에 불구하고 학생의 지원에 의하여 필기고사외의 방법으로 학생을 선발할 수 있다.

그러나 시행령의 내용에서 보듯, 자율학교의 목표는 학습부진아 지도나 수준별 교육과정 운영 등 입시 교육과 관련이 적은 성격으로 운영되어야 함을 나타낸다. 실제로 자립형 사립고가 처음 제안되었을 때, 학교의 서열화와 귀족학교의 출현을 불러올 것이라는 사회적 우려가 많았고, 2001년 첫 사립형 사립고 서울지역 심의가 있을 때 19개 신청 학교 모두 요건에 적합하지 않다며 시행을 보류했다. 그러나 학교 다양화의 지속적인 요구가 수용되어, 2002년에 민족사관고, 포항제철고, 광양제철고, 2003년에 부산 해운대고, 현대 청운고, 상산고가 자립형 사립고 시범학교로 운영되게 되었다.

6개의 시범학교 운영 후 수년 내에 자사고의 제도화 여부를 결정하기로 했지만, 고교 서열화에 대한 사회적 반발 여론 때문에 확대 시행을 보류하고 있었고, 6개의 시범학교 운영 결과도 사교육비 증가나 입시 교육 강화 등 부정적인 측면이 문제로 지적되었다. 이러한 가운데 자사고 이외의 학교 다양화의 시도도 나타났다. 공립학교에서 ‘개방형 자율학교’라는 이름으로 자사고와는 다른 학교 다양화의 모델을 찾고자 1996년 4개 학교(원묵고, 청원고, 부산남고, 정읍고)가 시범학교로 지정되었고, 실업계 고등학교에서 새로운 학교 유형을 개발하기 위한 ‘특성화고’가 1998년 부산 디자인고를 시작으로 모색되었다.

(2) ‘고교다양화 300 프로젝트’와 자율학교의 확대

사회적 합의 부족으로 지지부진하던 자율학교가 전폭적으로 확대된 계기는 2008년 당시 정부가 추진한 ‘고교다양화 300 프로젝트’였다. ‘고교다양화 300 프로젝트’는 다양하고 질 높은 특색을 지닌 학교를 개발하여 학생들의 학교 선택권을 확대함으로써 평준화의 단점을 극복하고자 하였다. 이를 위해, 자율형 사립고 100개, 산업수요맞춤형 마이스터고 50개, 낙후된 농어촌 지역에 지숙형공립고 150개를 만들겠다는 계획을 발표했다. 자율형 사립고에 관해서는 법인부담금 부담 기준을 특별시·광역시는 학생 납입금 총액의 5%, 도 소재 학교는 3%로 낮추었고, 필기고사는 제외하지만 내신, 면접, 추첨 등의 방식을 활용하여 별도로 학생을 선발하도록 허용하였다.

2000년대 초반 등록금 대 전입금의 비율을 8:2로 하여, 재단 전입금을 20% 이상으로 규정했던 데에 비하면 크게 완화된 조건이었다.

정부의 전폭적지지 속에 자율형 사립고는 크게 확대되어, 2013년에 전국적으로 49개의 자율형 사립고가 운영 중이다. 자율형 공립고 역시 개방형 자율학교의 정책을 계승하여 2010년 37개교, 2011년 39개교를 선정하는 등, 2013년 3월 기준 총 116개교가 운영되고 있다.

시도명	소재지	학교명	구분	지정시기	운영 시기
서울(25교)	동대문구	경희고	평준화	2009	2010
	종로구	동성고
	강동구	배재고
	서초구	세화고
	마포구	숭문고
	강북구	신일고
	구로구	우신고
	서대문구	이대부고
	중 구	이화여고
	강남구	중동고
	종로구	중앙고
	양천구	한가람고
	성동구	한양부고
	동작구	경문고		2009	2011
	동대문구	대광고
	은평구	대성고
	송파구	보인고
	강남구	현대고
	강남구	휘문고		2010	2011
	강서구	동양고 (지정취소)
	관악구	미림여고
	도봉구	선덕고
	서초구	세화여고
	성북구	용문고(지정취소)
	양천구	양정고
	영등포구	장훈고
	은평구	하나고		2010	2010
부산(2교)	해운대구	해운대고	평준화	2009	2010
	금정구	동래여고
대구(4교)	중구	계성고	평준화	2009	2010
	수성구	경신고		2010	2011
	남구	경일여고
	달서구	대건고
인천(1교)	영종도	하늘고	비평준화	2010	2011
광주(2교)	남구	송원고	평준화	2009	2010
	광산구	숭덕고		2010	2011
	광산구	보문고(지정취소)
대전(3개)	중구	대성고	평준화	2010	2011
	서구	서대전여고
	서구	대신고		2012	2013
울산(2교)	동구	현대청운고	평준화	2010	2010
	중구	성신고		2010	2011
강원(1교)	횡성	민족사관고	비평준화	2010	2010
경기(2교)	안산	안산동산고	비평준화	2009	2010
	용인	용인외고	비평준화	2010	2011
충남(1교)	천안	북일고	비평준화	2009	2010
전북(3교)	군산	군산중앙고	평준화	2010	2011
	익산	남성고		2010	2011
	전주	상산고		2010	2010
전남(1교)	광양	광양제철고	비평준화	2010	2010
경북(2교)	김천	김천고	비평준화	2009	2010
	포항	포항제철고	평준화	2010	2010
합계	49교			2009년 지정 25교 2010년 지정 26교 2012년 지정 1교	2010년 운영 26교 2011년 운영 51교 2012년 운영 50교 2013년 운영 49교 ※ 3개교 지정취소

<표11> 자율형 사립고 지정현황

(교육부,2013)

(3) 자율학교와 관련한 쟁점들

자율학교와 관련하여 생각해 볼 문제로는 우선, 자율고를 고교유형의 하나로 독립시켜 규정하는 것이 적절한가에 대한 문제이다. 현재 초·중등 교육법 시행령에는 자율학교의 지정·운영에 대한 조항이 있고, 자율고(자사고, 자공고)가 아니더라도 중점학교 등 다양한 형태의 자율학교와 운영 중에 있다. 그럼에도 불구하고, 자율고를 따로 분리하여 고교 유형의 하나로 규정하고, 선발시기에서도 전기로 독립시키는 것은, 고교의 서열화와 선발권 특혜 시비를 일으킬 수 있는 부분이다.

다음으로, 자율고가 평준화의 취지를 해치지 않고 평준화의 미흡함을 보완하는 성격을 견지해야 한다는 점이다. 평준화는 지나친 사교육비와 입시로 인한 학교 교육의 왜곡을 시정하고, 학교 시설과 교원의 수준을 상향평준화 하려는 의도를 지고 추진되었다. 또 평준화로 인한 사교육비 완화와 학교 교육의 정상화는 그 성과가 어느 정도 검증되었다. 다만, 학교가 특성이 부족하고 획일화되어 있다는 지적, 그리고 사립학교의 설립취지를 살리고 학생에게 학교 선택권을 확대해야 한다는 사회적 요구가 평준화의 미흡한 점이라고 할 수 있다. 그렇다면, 고등학교들이 다양한 프로그램을 운영하고 학생들의 개별적인 학업 수준과 흥미를 고려한 교육이 이루어질 수 있는 방향으로 고교 정책을 추진될 필요가 있다. 자율고가 애초의 자율학교 운영 취지에 맞지 않게 입시 명문고가 되고, 입시 중심 교육과 사교육을 유발하는 면이 발생하지 않도록 자율고의 운영에 대한 관심과 유도가 필요하다.

4. 특성화고등학교

(1) 특성화고의 개념 변천과 현황

특성화고등학교는 산업·직업에 필요한 인재양성을 목적으로 하는 학교로서 개개인의 소질과 적성에 맞는 교육을 통해 우수한 기술·기능 인재를 키우고, 좋은 일자리로의 취업을 지원하는 학교이다. 초·중등교육법 시행법 상 직업교육을 위주로 하는 학교는 2007년 이전에는 실업계 학교로 구분되다가, 2007년 부터는 전문계 고등학교로 지칭했고, 다시 2010년부터는 특성화고등학교에 편입되었다.

이강은, 특성화고·마이스터고등학교 발전방안, 사교육걱정없는세상 토론회 “특성화고·마이스터고의 현황과 대안을 살핀다.” 자료집, 2013.

특성화고 개념이 처음 도입된 계기는 1995년 ‘5·31교육개혁안’으로, 그 당시 특성화고는 한 가지 특별한 영역에 대하여 전문적인 교육을 실시하는 학교 다양화의 시도로 설명되어 있다. 1998년 개정된 초·중등교육법 시행령에 의하면, 후기 선발학교에 실업계고등학교와 특성화고등학교가 각각 구분되어 있으며, 특성화고등학교는 특정분야의 인재양성과 체험위주의 교육을 하는 학교로 설명되어 있다. 다시말해 처음 특성화고의 개념은 직업교육 고등학교에 국한된 것이 아니라 다양한 주제로 특성화된 학교를 일컫는 말이면서 대안학교 영역을 포괄하는 의미였다.

1995년 대통령자문 교육개혁위원회의 5.31교육개혁안

가. 중등교육의 다양화와 특성화

◎ 고등학교 유형의 다양화

학교 시설 설비기준을 학교의 특성에 따라 다양화하고, 고등학교 설립의 준칙주의를 시행하여 다양한 형태의 고등학교가 설립될 수 있도록 한다. 그리하여 새로운 형태의 특성화된 고등학교(예: 국제고, 정보고, 디자인고, 학습부진아 전담 학교 등)가 가능하도록 한다. 그리고 정원 범위 내에서 학군내 일반계, 실업계 및 특수목적 고등학교간 전학을 허용한다.

◎ 예술교육의 특성화

예술계 학교는 학교 특성에 따라 교육과정을 다양하게 운영할 수 있다. 학교설립의 준칙주의에 따라 다양한 형태의 예술계 학교가 설립될 수 있도록 한다.

1998년 신설 초·중등교육법 시행령

제80조(선발시기의 구분)

고등학교 신입생의 선발은 전기와 후기로 나누어 행하되, 전기에 선발하는 고등학교(이하 "전기학교"라 한다)는 다음 각호의 학교를 말하며, 후기에 선발하는 고등학교(이하 "후기학교"라 한다)는 전기에 해당되지 아니하는 모든 고등학교로 한다.

1. 실업계고등학교(농업·공업·상업·임업, 정보·통신, 수산·해운, 가사·실업 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다)

2. 예·체능계고등학교(예술·체육 등의 전문교육을 주로 하는 고등학교를 말한다. 이하 같다)

3. 제90조의 규정에 의한 특수목적고등학교

4. 제91조의 규정에 의한 특성화고등학교

제91조(특성화고등학교)

교육부장관은 소질과 적성 및 능력이 유사한 학생을 대상으로 특정분야의 인재양성을 목적으로 하는 교육 또는 자연현장실습 등 체험위주의 교육을 전문적으로 실시하는 고등학교(이하 "특성화고등학교"라 한다)를 지정·고시할 수 있다.

실업계열의 특성화고는 1998년 부산디자인고를 시작으로 2003년에는 54개교로 늘어났는데, 2010년 초·중등교육법 시행령 개정으로 모든 실업계열 학교가 특성화고로 분류되게 되었다. 즉, 2010년 이후에는 특성화고가 전체 실업계열(전문계고) 고등학교를 일컫는 용어가 된 것이다. 2013년 5월 기준 전국적으로 473개의 직업특성화고등학교가 운영되고 있다. 현재 직업교육 계열 특성화고는 전체 고등학교의 20%에 해당한다.

<표12> 고교 유형별 현황 중 일부

안상진·홍진아, 특성화고·마이스터고 현황, 사교육걱정없는세상 토론회 “특성화고·마이스터고의 현황과 대안을 살핀다.” 자료집, 2013, p.13

구분	계	특목고							특성화고
		소계	국제고	외국어고	과학고	예술고	체육고	마이스터고	직업 교육	대안 교육
학교수 (교)	2,318	135	7	31	21	27	14	35	473	21
	%	5.8	0.3	1.3	0.9	1.2	0.6	1.5	20.4	0.9
학생수 (명)	1,888,484	65,913							322,573
	%	3.5							17.1

자료: 교육부(2013년 5월 1일 기준)

한편 특성화고등학교의 또 다른 부류인 대안특성화고등학교는 전국적으로 2013년 5월 기준 21개교가 운영되고 있다. 2012년 말 정부에서는 대안교육 특성화고를 ‘자율형 대안고’로 개편하겠다는 논의가 있었으나, 당시 법제처의 반대로 시행령 개정 추진이 중단되었다. 특성화고를 직업교육 전문학교로 일원화시키고 대안고등학교는 자율고에 포함시키고자 하는 의도로 해석된다.

안상진·홍진아, 위의 자료집, p.14

<표13> 자율형 대안고 고교체제 개편안

교육부 보도자료, 대안교육 특성화고 제도 개선 방안, 2012.10.12.

일반고		특성화고		특목고			자율고
				과학고			자율형 사립고 (자사고)
				외고․국제고			자율형 공립고 (자공고)
				예술고․체육고			자율형 대안고 (자대고)
				마이스터고

(2) 특성화고와 관련한 쟁점들

특성화고와 관련하여 첫 번째 생각해 볼 점은, 완결형으로서의 직업계열 고등학교가 타당한가 하는 점이다. 다시 말해, 고등학교 졸업만으로 직업 세계에 적응할 수 있도록 실업계 교육을 실시하는 방향이 바람직한가 하는 논의이다. 직업계열 학교가 취업을 우선으로 할 것인가, 진학을 우선으로 할 것인가의 문제는 과거에도 반복되어 온 문제이다.

1970~80년대에 산업화가 한창일 시기에 실업계(전문계) 고등학교는 우리나라 산업 각 분야에 당장 필요한 기능 인력을 준비시키는 역할을 했다. 그러나 실업계 고등학교에 대한 학생들의 기피 현상이 나타나면서 1990년에는 ‘고등학교 직업기술 교육체제 개편 사업’을 통해 당시 35%수준이던 고등학교의 실업계 학생 비율을 5년 안에 50%까지 확충하고자 하는 정책을 실시하였다. 이른바 ‘50:50정책’이었다. 그러나 정부의 추진에도 불구하고 1995년에 42%에 그치다가 1998년에는 다시 39.9%로 후퇴했다. 이는 우리나라에서 실업계 고교 교육을 개혁하는 일이 얼마나 어려운지를 드러낸 사례이다.

정태화, 실업계 고교체제 개편 정책의 쟁점 논의와 발전 방향 탐색, 교육정치학연구, Vol.9·10, 2003.

2000년대 중반에는 실업계 학생들의 대학 진학을 권장하기도 했다. 2004년에는 대학 입학정원의 3% 내에서 동일계 실업고 학생의 정원외 선발을 허락하기도 했고, 2005년에는 수능시험에 직업탐구 영역을 신설하기도 했다. 대학 진학의 기회를 일부 열어 주어서 실업계 학교에 대한 인기를 끌어올리려는 정책적 의도가 있었던 것으로 보인다. 그러나 결과적으로 대학 진학자는 늘고 취업자는 감소하여 실업계 고등학교의 정체성이 불분명해지는 결과를 낳았다.

2008년에는 정부가 마이스터고 육성 계획을 포함하여 고졸채용 장려 정책에 나섰다. 전문계(실업계) 고등학교의 취업률을 학교지원금과 연결하여 학교를 압박하기도 했다. 그러나 3D업종의 기피 현상과 외국인 근로자가 중소 제조업의 주요 인력이 된 현 상황에서 직업 구조와 임금 체계에 대한 대비책 없이 고졸 취업을 장려하는 것은 한계가 있다. 물론, 마이스터고를 통해 고졸 고급 인력이 양산되고 일부 공기업의 고졸 채용이 늘어나는 등 성과가 없는 것은 아니지만, 대부분의 실업계 고등학생들이 졸업 후 접하는 직업 세계는 매우 열악한 형편이다.

직업계열 고등학교 정책이 사회의 변화를 따라가지 못하는 현실에 대한 전반적인 대안이 마련되어야 한다. 산업구조에서 제조업과 서비스업의 비율이 달라졌으며, 과학기술의 발전으로 지속적인 자기 개발과 연구가 필요한 일이 늘어나고 있다. 그러므로 고등학교 직업교육과 관련 대학 교육, 취업과 학업을 병행할 수 있는 종합적인 직업교육 대안이 마련될 필요가 있다.

다음으로, 특성화고가 고교 유형에서 어떤 위치를 차지할 것인가에 대한 논의가 필요하다. 특성화고는 현재 직업계열 학교와 대안교육 학교를 가리키는 말이고, 교육부의 자립형 대안고 정책 추진을 감안할 때, 향후 특성화고는 직업계열 학교를 일컫는 말로 한정될 가능성이 크다. 그러나 도입 초기에 특성화고는 계열에 상관없이 다양하고 특화된 교육을 하는 학교를 통칭하는 표현이었다. 현재의 자율학교와도 통하는 면이 있다. 만약, 특목고나 자율고가 굳이 고교의 유형으로 규정될 필요가 없다는 동의가 가능하다면, 특성화고는 직업계열을 포함하여 다양한 특징을 가진 학교를 포괄하는 용어로 사용될 수 있다.

IV. 나오며

고교체제의 역사를 살펴보는 일은 향후 우리나라 고교체제의 새로운 방안을 마련하는 데 귀중한 논의점을 제공한다. 현재의 고교체제는 역사적 흐름에서 제기된 여러 문제를 해결하기 위한 방향으로 정리된 측면도 있지만, 우리나라 교육이 나아가야할 방향에 대한 충분한 논의 없이 짜깁기 형태로 조직되어 있는 면이 다분하다. 고교체제의 바람직한 방향을 수립하는 일은 비단 고교 교육의 형태를 정하는 일에 머무는 주제가 아니라, 변화하는 사회 현상을 어떻게 우리 교육에 반영할 것인가의 문제와 맞닿아 있다.

▮ 제1논찬

「우리나라 고교체제 개편의 역사와 배경」에 관한 논찬

김진우 (좋은교사운동 공동대표)

▮ 제2논찬

「우리나라 고교체제 개편의 역사와 배경」에 관한 논찬

이혜영 (한국교육개발원 선임연구위원)

▮ 제3논찬

고교체제: 이력과 전망

이차영(한서대학교 교수)

Ⅰ. 발표문의 요지

1. 고등학교의 유형: (2010 초중등교육법시행령) 일반고, 특목고, 특성화고, 자율고

2. 고등학교 유형 분류방식의 변화과정

3. 각 유형별 고등학교의 등장과 변천 과정

4. 평준화의 긍정적 측면과 새 유형의 고등학교가 갖는 서열화 조장 기능에 주목

Ⅱ. 어떤 관점으로 과거와 미래를 볼 것인가?

<표 1> 특목고 학생 수 추이

년도	예술고 (a)	체육고 (b)	과학고 (c)	외국어고 (d)	국제고 (e)	합계 (A=a+b+c+d+e)	전체 고등학생 (B)	학생 비율 (A/B, %)
1985	7,443	2,808	531	-	-	10,782	2,152,802	0.50
1990	10,009	3,248	744	-	-	14,001	2,283,806	0.61
1995	12,988	3,371	3,620	15,309	-	35,288	2,157,880	1.64
2000	16,010	3,146	3,094	19,571	-	41,821	2,071,468	2.02
2005	16,448	3,592	3,340	19,164	-	42,544	1,762,896	2.41
2010	17,278	3,607	4,097	26,258	1,607	52,847	1,962,356	2.69
2012	16,952	3,574	4,918	23,376	2,458	51,278	1,920,087	2.67

자료: 한국교육개발원 교육통계 DB 및 한국교육개발원(2013). 한국의 고등학교(통계로 본 한국과 세계교육 13). 한국교육개발원.

<표 2> 국내 주요 10개 대학 신입생의 출신 고등학교 유형 비교(2013학년도)

대학교	총 입학자수	외고⦁국제고		일반계고
		학생수(명)	비율(%)	학생수(명)	비율(%)
경희대	5,426	308	5.7	3,891	71.7
고려대	4,314	647	15.0	2,534	58.7
서강대	1,824	430	23.6	962	52.7
서울대	3,419	367	10.7	1,802	52.7
성균관대	4,142	832	20.1	2,125	51.3
연세대	3,888	769	19.8	1,967	50.6
외국어대	1,978	435	22.0	1,124	56.8
이화여대	3,316	635	19.1	1,788	53.9
중앙대	3,407	452	13.3	2,124	62.3
한양대	3,445	402	11.7	1,966	57.1
총계	35,159	5,277	15.0	20,283	57.7

자료: 대학정보공시 누리집 ‘대학알리미’ 자료를 인용한 한겨레신문 2013. 10. 1.

<표 3> 외국어고 졸업생의 대학진학 현황(2003-2007)

졸업 년도	졸업 생수	인문계열		사회 계열	교육 계열	공학 계열	자연 계열	의학 계열	예체능 계열	해외유학	총계
		어문	비어문
2003	5,867	1,354 (26.4%)	974 (19.0%)	1,713 (33.4%)	270 (5.3%)	395 (7.7%)	173 (3.4%)	158 (3.1%)	94 (1.8%)	111 (2.1%)	5,242
2005	5,780	1,405 (27.5%)	836 (16.4%)	1,494 (29.3%)	330 (6.5%)	520 (10.2%)	232 (4.5%)	220 (4.3%)	63 (1.2%)	141 (2.7%)	5,241
2007	6,146	1,403 (25.8%)	723 (13.3%)	1,541 (28.3%)	431 (7.9%)	600 (11.0%)	384 (7.1%)	266 (5.1%)	91 (1.7%)	279 (4.9%)	5,719

자료: 국정브리핑 특별기획팀(2007). 대한민국 교육 40년. 서울: 한스미디어. p. 194.

수월성

다양성

자율성

보편성

형평성

수월성

다양성

자율성

보편성

형평성

수월성

다양성

보편성

형평성

자율성

▮ 종합토론

일시	주 제 (■ : 발제자, □ : 논찬자)
1회 (9/26, 목)	서열화된 고교 체제와 복잡하고 불공정한 고교 입학 전형의 문제점
2회 (10/10, 목)	성적 중심 고입 전형으로 인한 중학교 교육 및 평가의 문제
3회 (10/29, 화)	서열화된 고교 체제로 인한 중·고교 사교육 실상 분석(※ 국회 기자회견)
4회 (10/17, 목)	자율형 사립고와 일반고의 비교 분석을 통해 현 고교 체제로 인한 교육 격차를 살핀다
5회 (10/24, 목)	현재의 고교 체제가 학교 교육의 다양성에 기여하는가?
6회 (11/14, 목)	학교 유형별 실태 조사 ① 과학고·영재학교 ■ 최수일 (사교육걱정없는세상 수학사교육포럼 대표) □ 김헌수 (교육부 융합교육팀 연구관) □ 윤달수 (전 KAIST 입학팀장, 현 KAIST 생명과학기술대학 교학팀장) □ 전선기 (전 경기북과학고 교사, 현 의정부공고 교사)
7회 (11/21, 목)	학교 유형별 실태 조사 ② 특성화고·마이스터고 ■ 이강은 (인덕공고 교사) ■ 안상진 (사교육걱정없는세상 정책대안연구소 부소장) □ 정동혁 (유한공고 교사) □ 지혜진 (교육부 직업교육정책과 사무관)
8회 (12/12, 목)	고교 체제 개편의 역사를 살핀다. ■ 김태훈 (봉화중 교사, 사교육걱정없는세상 정책위원) □ 김진우 (좋은교사운동 공동대표) □ 이차영 (한서대학교 교수) □ 이혜영 (한국 교육개발원 선임연구위원)
9회 (2014/1/9, 목)	대안 탐색 ① : 해외 사례를 살핀다(영미/북유럽/서유럽) ■ 김정빈 (다들교육정책연구소 소장 / 핀란드) ■ 유재봉 (성균관대 교육학과 교수 / 영국) ■ 정영근 (상명대 교육학과 교수 / 독일)
10회 (2014/1/23, 목)	대안 탐색 ② : 고교 교육과정 대안 탐색 – 무학년 학점제 중심으로 ■ 허경철 (전 KICE 교육과정연구본부장) ■ 김승현 (숭실고 교사, 사교육걱정없는세상 정책실장) □ 이광호 (함께여는교육연구소 소장) □ 이기정 (서울도시과학기술고 교사) □ 장슬기 (소명중고 교사)
11회 (2014/2/6, 목)	대안 탐색 ③ : 융복합 교육과정
12회 (2014/2/20, 목)	고교체제 쇄신 원리와 새 모형을 제시한다.

❚ ‘낡은 고교체제 쇄신’ 을 위한 12차 토론회