교육정책토론회

선행학습 실태와

바람직한 규제 방안 마련을 위한

정책토론회

일시: 2013년 4월 4일(목) 오전 10시

장소: 국회의원회관 2층 제2소회의실

주최: 국회의원 이상민

주관: 국회의원 이상민, 사교육걱정없는세상, EBS

목    차

1. 인사말

● 국회의원 이상민

● 사교육걱정없는세상 공동대표 송인수· 윤지희

● EBS 사장 신용섭

2. 토론회 진행순서

3. 주제발표

● 선행학습의 유발요인 분석과 대책

- 안상진 부소장(사교육걱정없는세상 정책대안연구소)

4. 지정토론

● 김진철 국장(전교조 정책연구국)

● 류정섭 과장(교육부 공교육진흥과)

● 송환웅 부회장(참교육학부모회)

● 신철균 박사(교육개발원 연구위원)

● 황영남 교장(영훈고, 前 교총 교육정책연구소 소장)

● 황효순 수석부회장(한국초등수석교사회, 증산초 수석교사)

● 추덕담 부장(EBS 학교정책본부)

인 사 말

국회의원 이상민

안녕하십니까? 이상민입니다.

어느덧 생명의 기운이 완연한 봄이 왔습니다. 새싹이 자라고 가지가 돋고 잎이 푸르러지고 열매가 맺히는 일련의 과정을 지켜보며 자연의 위대함과 우리네 삶의 이치를 다시금 생각해 보았습니다.

새싹이 돋자마자 열매를 맺을 수는 없는데 우리의 욕심이 이러한 순리를 거스르고자 하는 것 같습니다. 많은 학자들이 머리를 맞대어 연구한 아이들의 발달과정에 맞춘 정상적인 교육과정은 현실에서 무시되고, 그저 ‘남보다 빨리’, ‘남보다 많이’라는 욕심 속에 순리를 거스른 교육을 아이들이 받고 있습니다. 이제 그 욕심을 통제하기 위해 ‘법’이라는 도구가 필요할 때인 것 같습니다.

오늘 사교육걱정없는세상과 한국교육방송과 함께 선행학습의 실태를 밝히고 바람직한 규제방안을 법으로 마련하기 위해 정책토론회를 준비했습니다. 사교육걱정없는세상에서 오랫동안 고민하신 내용들을 국회에서 법으로 담고자하며 이러한 내용들이 언론을 통해 국민들에게 잘 전달되기를 바라는 마음으로 토론회를 준비했습니다. 즐거운 마음으로 신바람나는 시민운동을 하고 계신 송인수, 윤지희 대표님 이하 사교육걱정없는세상 여러분과 EBS 신용섭 사장님 이하 직원들에게 진심으로 감사의 마음을 전합니다.

그리고 오늘 토론회를 위해 참석해주신 내·외빈 여러분과 토론자 여러분에게도 감사의 마음을 전합니다. 어느 한 쪽에 치우지지 않고 정부, 전교조, 교총, 학부모, 교사, 시민단체, 연구진의 의견을 최대한 수렴하고자 합니다. 많은 분들의 지혜와 힘을 모으고자 합니다. 열린 마음으로 자유롭게 의견을 펼칠 수 있는 토론회가 되기를 바랍니다.

귀한 시간을 내어서 참석해주신 모든 분들께 진심으로 감사드리며 가정과 하시는 일에 건강과 축복이 더하시길 기원합니다. 감사합니다.

2013. 4. 4

인 사 말

사교육걱정없는세상

공동대표 송인수, 윤지희

드디어 사교육걱정없는세상은 4월 4일, 국회 의원회관 소회의실에서, 이상민 국회의원과 함께 ‘선행교육 금지법’ 입법화를 위한 공동 토론회를 개최합니다. 그동안 우리는 이 법률의 제정을 위해 다양한 활동을 전개했고, 이제 때가 되어 뜻을 같이 하는 국회의원과 함께 의회에서 올 상반기에 이 법률 제정을 추진하려 했습니다. 그러던 중, 올해 초에 이상민 민주통합당 의원이 이 법률 제정의 필요성을 공감하고 함께 입법을 추진하자는 의향을 밝힘에 따라, 동 의원실과 함께 이번에 공동으로 법률 제정을 추진하게 된 것입니다.

선행 교육의 폐해를 부정할 사람은 이제 대한민국에 별로 없을 것입니다. 전국적 여론조사도 이제 국민 75% 이상이 이 법률 제정 필요성을 인정하고 있는 상태이며, 급기야 지난 해 11월에는 여야 대선 후보들이 이 법률을 공약으로 받아들일 것을 적극적으로 검토하기도 했습니다. 특히 박근혜 대통령은 후보 시절, ‘공교육정상화촉진특별법’이라는 형태로 이 법률의 근본 취지를 살릴 법률 제정을 공약화시켜, 학교 안팎의 선행학습 유발 학교 시험과 상급학교 입시 제도를 바로잡을 것을 발표했습니다.

우리는 새 정부의 대표적 교육공약 중 하나인 공교육 정상화 촉진 특별법이 속히 제정되어 망국적인 ‘나쁜’ 사교육 상품인 ‘선행교육 상품’이 근절되고, 그 대신 아이들이 학교 진도를 따라갈 때 부족한 부분을 보충해주는 ‘제대로’ 된 사교육 상품이 확산되기를 바랍니다. 이를 위해 필요하다면 우리 단체는 이 법률의 보완과 제정을 위해 적극적으로 협력할 예정입니다. 우리가 특별히 주장하는 바는, 동 법률이 실효성을 갖고 선행학습 문제를 해결하기 위해서, 선행학습을 부추기는 학교 내 시험과 상급학교 입시제도를 관리하는 것은 물론이요, 학원과 학교 방과후 교실 속에서 진행되는 선행교육 프로그램도 규제되어야한다는 것입니다. 학교 시험과 대입 제도를 아무리 관리해도 학원은 자체 영업을 위한 구조 때문에 선행교육 상품을 강력히 필요로 하고, 현재도 1~2년 선행교육은 말할 것도 없고 무려 10-11년 선행교육 상품까지 판매한다는 홍보를 하고 있고 그래도 이를 규제할 길이 없는 상황입니다. 진실은 명확합니다. 선행학습의 극복은, 공교육정상화촉진특별법에 따라 학교 교육이 정상화된 후에 얻어질 결과가 아니라, 오히려 학교 교육이 정상화되기 위해 필요한 전제라는 것입니다. 우리는 이런 취지와 내용을 담아 정부 여당이 공교육정상화촉진 특별법을 조속한 시일 내에 입법화시킬 것을 기대하고 적극 협력하고자 합니다.

그러나 선행교육금지법 제정은 여당의 힘만으로 풀어낼 일은 아니며, 여야가 함께 아이들과 부모들의 고통 경감이라는 관점에서 함께 노력해야 할 과제라고 판단합니다. 그래서 우리는 야권에서도 이 법률의 제정을 위해 뜻을 갖고 일할 진정성 있는 국회의원이 나타나기를 기대했습니다. 단순히 법률 하나를 발의하는데서 그치지 않고, 사교육업자 등 이해관계 당사자들의 로비와 압력 등에 굴하지 않고 국민의 입장에서 문제를 끝까지 해결할 의원을 말입니다. 그러나 국회의원들이 이 법률을 제정하는데 ‘총대’를 맨다는 것은 쉬운 일이 아니었습니다. 의원입장에서 볼 때, 자기 지역구 내에 학원 종사자들이 적지 않은 가운데, 그분들의 결집된 표를 의식하지 않을 수 없을 테니까 말입니다.

그런 의미에서 이상민 국회의원께서 우리 단체가 추진하는 선행교육금지법 제정에 입법 발의할 의원으로 자임하고 나서게 된 것은 다행스러운 일입니다. 이상민 의원은 19대 국회에서 교육과학기술위원회 소속 의원으로 활동하였고 민주 통합당 3선 의원 경력을 갖고 있으며, 입법 추진력과 열정이 남다른 의원입니다. 이런 의원과 함께 동 법률 제정을 추진하게 되었으니, 동 법률의 입법 가능성은 그 어느 때보다 높은 셈이며, 이제 우리 단체로서는, 이 법률 제정을 위한 의회 운동을 본격적으로 착수할 때라는 것을 확인하게 된 것입니다.

우리는 이상민 의원실과 우리 단체가 함께 추진하는 선행교육 금지법, 그리고 정부 여당에서 앞으로 입법을 추진할 ‘공교육정상화촉진특별법’이 망국적인 선행교육 문제를 근본적으로 해결할 절호의 기회라고 평가합니다. 이렇게 선행교육 금지와 공교육 정상화를 위한 법률 제정을 위해 여야가 함께 나선다면, 학교 교육 정상화는 말할 것도 없고, 선행교육 상품에 안주한 채 학생들의 사교육 고통에 무관심했던 사교육 시장에도 일대 대전환을 가져올 것으로 내다보고 있습니다.

오늘 선행교육금지법 제정을 위한 토론회에 많은 참여와 관심을 바랍니다. 이번 토론회에는 이상민 의원이 좌장을 맡은 가운데, 우리 단체가 발제를 담당하며 이 법률 제정을 필요로 하는 학부모, 교사 등의 의견을 청취하는 자리가 될 것입니다. 이 토론회가 일부 몇 전문가들의 토론으로 맡기지 않고 평범한 국민들이 적극적으로 참여해서, 이번 기회에 우리 교육의 오랜 숙원이었던 ‘선행 교육’의 문제가 완전히 해결될 수 있도록 큰 관심과 힘을 모아주시기 간곡히 바랍니다.

2013. 4. 4.

인 사 말

EBS 사장 신용섭

안녕하십니까. EBS사장 신용섭입니다.

우선, 존경하는 이상민 의원님과 함께 교육정책 토론회를 공동으로 주관하게 된 것을 매우 뜻깊고 기쁘게 생각합니다. 또한, 이른 시간임에도 불구하고 자리를 빛내주신 여러 의원님들과 모든 참석자 여러분들께 심심한 감사의 마음을 전합니다.

무릇 교육은 백년대계라 하였으며, 빈약한 자원 환경에도 불구하고 대한민국이 지금의 눈부신 발전을 이룰 수 있었던 것 또한, 대한민국이 교육의 중요성을 알고 사람을 가르치고 키우는 데 전력을 기울인 결과라 할 수 있을 것입니다.

그러나 현재 우리 대한민국의 교육 환경은 중대한 도전에 직면해 있습니다. 우리의 교육 환경이 전통적 산업 인력을 양성하는 환경에서, 미래를 선도할 창조적 인재를 키워내야 하는 환경으로 변화해야 한다는 것이 바로 그것입니다. 그리고 창조적 인재 양성을 위해 변화해야 할 것들 중에서 무엇보다 시급한 문제가 바로, 학생들의 과중한 학업 부담과 선행학습의 폐해일 것입니다.

이러한 상황에서 오늘 <선행학습 실태와 바람직한 규제방안>이라는 토론회를 통하여, 우리가 직면한 교육의 문제에 대한 정책적 해결방안을 함께 고민하는 것은 매우 시의적절하다고 생각합니다.

교육방송 EBS는 이러한 학생들의 학습 부담과 사교육비 부담을 경감하고, EBS를 통하여 모든 학생들이 최고의 학습 콘텐츠를 손쉽게 제공받을 수 있도록 최선의 노력을 기울여 오고 있습니다. EBS 강의와 교재만으로 대입 수능을 완전히 대비할 수 있도록 최고의 콘텐츠를 서비스하고 있으며, 무상교재 지원과 교육멘토링 사업 등을 통하여 진정한 교육 복지 사회 구현에 앞장서고 있습니다.

모쪼록 오늘 토론회가, 우리 사회에서 지양되어야 할 선행학습의 풍토를 바로잡는 교육 정책이 입안되는 초석이 되기를 바라며, 우리 학생들의 과중한 선행학습을 경감하는 일에 EBS가 더 효과적인 역할을 감당할 수 있도록 지혜를 모아주시기를 바랍니다. 교육방송 EBS는 앞으로 더욱 충실한 국민의 교육 조력자가 되도록 최선의 노력을 다할 것입니다. 감사합니다.

2013. 4. 4

선행학습 실태 및 바람직한 개선방안 정책토론회

토론회 진행순서

일 시	2013년 4월 4일 10:00~12:00
장 소	국회의원회관 소회의실
주 최	국회의원 이상민
주 관	국회의원 이상민 · 사교육걱정없는세상 · EBS
세부일정
1부 순서	[사 회] 박창수 보좌관 (이상민 의원실)
10:00~10:10	[국 민 의 례], [내 · 외빈소개]
10:10~10:20	[인 사 말]
10:20~10:30	[축 사]
2부	[좌 장] 이상민 국회의원
10:30~11:00	발제 : 안상진 부소장(사교육걱정없는세상) 선행학습 유발요인 분석과 대책
11:00~11:40	지정토론 : 김진철 국장(전교조)
	지정토론 : 류정섭 과장(교육부, 공교육진흥과)
	지정토론 : 송환웅 부회장(참교육학부모회)
	지정토론 : 신철균 박사(교육개발원)
	지정토론 : 황영남 교장(영훈고, 前교총 교육정책연구소)
	지정토론 : 황효순 수석부회장(한국초등수석교사회, 증산초)
	지정토론 : 추덕담 부장(EBS 학교정책본부)
11:40~11:55	청중질의 및 발표자의 종합정리
11:55~12:00	마무리

주제발표

선행학습의 유발요인 분석과 대책

1. 선행학습의 유발요인 분석

2. 선행학습의 폐해

3. 선행학습 유발요인 해소를 위한 대책 수립의 원칙

4. 선행학습 유발요인 해소를 위한 대책 방안

5. 사교육 기관 선행교육 프로그램 규제 필요성

6. ‘선행교육 규제에 관한 법률 및 시행령’ 제안

7. 선행교육 금지법 관련 질문과 답

사교육걱정없는세상/안상진

▮ 머리말

우리 사회에 지금과 같이 과도한 선행학습 경향이 일반화되기 시작한 시점은 특목고 열풍이 불기 시작한 2000년대 초반이다. 외고와 과고를 비롯한 특목고 입시에서 정상적인 학교 공부만으로 대비할 수 없는 수준의 시험과 전형자료를 요구하면서 사교육 의존이 불가피하게 되었고, 그 결과 사교육 시장은 초중고 학생의 학원 수강을 허용한 1991년과 1995년 조치 이후 다시 한 번 양적으로 엄청난 성장의 계기를 맞게 된다. 또한 이 시기 특목고 열풍으로 인한 사교육 시장의 변화는 양적 성장에만 그치지 않고, 질적으로도 선행학습 상품이 전면화 되고 선행학습의 정도 역시 그 이전과 비교할 수 없을 정도로 심화되는 결과를 낳게 된다.

1991년 7월에는 초중고 학생의 방학 기간 학원 수강이 허용되었고, 1995년 8월에는 학기 중 학원 수강도 허용되었다. 또한 2000년 4월에는 헌재에서 과외 금지 조치에 대한 위헌 판결이 내려지면서 특목고 열풍과 함께 사교육 시장이 급격히 팽창하는 계기가 되었다.

[그림 1] 사교육 참여 현황 추이

자료: ‘사교육-현상과 대응’(이종재, 2010)

이와 같이 특목고 열풍과 함께 시작된 선행학습 사교육은 이후 학원을 비롯한 사교육 시장의 마케팅, 학생과 학부모의 불안과 경쟁 심리와 맞물리면서 2000년대 내내 팽창을 거듭하게 된다. 하지만 특목고 입시가 선행학습을 비롯해 사교육을 증가시키는 핵심적인 원인으로 지목되면서 2000년대 후반부터는 특목고 입시를 개선하는 정책들이 점차 시행이 되었고, 특히 지난 정부 들어서는 특목고 입시 제도를 획기적으로 개선하였다. 그 결과 고교 입시 자체가 선행학습을 유발하는 요소는 거의 없어졌다고 평가할 수 있다.

그러나 특목고 입시 제도의 개선에도 불구하고, 우리 사회의 과도한 선행학습 경향은 수그러들지 않고 있다. 이는 그동안 특목고 입시 요인 이외에도 선행학습을 유발하는 새로운 정책과 제도가 등장하고, 이러한 요인들은 다시 사교육 시장의 마케팅과 수요자의 불안‧경쟁 심리를 자극하면서 선행학습 수요를 창출했기 때문이다. 그 결과, 사교육걱정없는세상이 2012년에 김춘진 의원실과 공동으로 전국 사교육 과열 지역의 선행학습 실태를 조사한 결과를 보면, 초중고 학생의 선행학습으로 인한 과도한 학습 노동과 부담이 너무 심각하여 학생의 인권 차원에서 접근해야할 정도이다.

이 글에서는 선행학습의 주요 원인으로 지목되어온 특목고 입시의 개선에도 불구하고 전혀 줄어들 기미가 보이지 않는 과도한 선행학습의 유발요인을 다각도로 분석하고, 이를 해소하기 위한 대책 방안에 대해 제안하려고 한다.

1. 선행학습의 유발요인 분석

선행학습을 유발하는 요인은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. (1)선행학습을 유발하는 개별 학교와 정부 수준의 정책과 제도, (2)교육적 목적보다는 상업적 이익을 위해 선행학습 상품을 최대한 활용하는 사교육 시장의 마케팅, (3)선행학습을 부추기는 환경에서 불안과 경쟁심리 등에 따라 선행학습을 요구하는 수요자(학생과 학부모)의 의식 등이다.

[표 1] 선행학습 유발요인

선행학습 유발요인		내용
(1) 정책 및 제도 요인	개별 학교 수준	① 교육과정을 벗어나는 학교 시험
		② 개별 학교의 속진(速進) 교육과정 편성 및 운영
		③ 정상적인 교육과정 수준을 뛰어넘는 대학별고사와 대입전형
	정부 수준	④ 양과 난이도가 높은 국가 수준 교육과정
		⑤ 점수 위주의 높은 변별력을 요구하는 수능제도와 대입반영 방식
		⑥ 상대평가 내신제도에 따른 획일적인 평가
(2) 사교육 시장의 마케팅 효과		수요자의 경쟁과 불안 심리를 자극하여 선행학습 수요를 조장하는 마케팅
(3) 수요자의 의식		경쟁과 불안 심리 등

각각의 요인에 대해 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정책 및 제도 요인

선행학습을 유발하는 정책 및 제도 요인은 개별 학교와 정부 수준의 요인으로 나눠서 살펴볼 필요가 있다. 개별 학교의 정책 및 제도요인은 각 학교의 교육과정을 벗어나는 학교시험, 속진(速進)형 교육과정 편성 및 운영, 정상적인 교육과정 수준을 뛰어넘는 대학별고사와 대입전형 시행 등이며, 정부 수준의 정책 및 제도요인은 양이 많고 난이도가 높은 교육과정, 점수 위주의 높은 변별력을 요구하는 수능제도, 상대평가 내신제도에 따른 획일적인 수업과 평가 등을 들 수 있다.

① 교육과정을 벗어나는 학교시험

초기의 선행학습이 주로 상급학교 진학을 위한 입시로부터 유발되었다면, 최근에는 초중고 각 학교에서 실시되는 중간/기말고사와 같은 학교시험이 선행학습을 유발하는 또 하나의 주요한 요인으로 작용하고 있다.

사교육걱정없는세상이 2012년 5월에 김춘진 의원실과 함께 전국 사교육 과열 지구 초중고 학생 7,073명을 대상으로 실시한 설문조사 결과에 따르면, 초등학생의 30.3%, 중학생의 64.9%, 고등학생의 70.9%가 학교수업과 시험에서 출제되는 내용이 선행학습을 받지 않고는 쫓아가기 어렵다고 응답하였다. 실제로 2011년에 서울과 경기 지역 사교육 과열 지구의 18개 중학교 1학기 수학 기말고사 시험지를 분석한 결과, 14개 학교(77.7%)에서 중학교 교육과정을 뛰어넘는 고교 1~2학년 교육과정의 문제를 출제하였으며, 중학교 1학년 시험에 고교 교육과정의 문제를 출제한 학교도 9곳이나 있는 것으로 조사되었다. 이런 경향은 영어 교과에서도 마찬가지로 나타나고 있다.

사교육 과열 지역의 중학교를 중심으로 교육과정을 벗어나는 학교 시험문제가 출제되는 것은 개별 학교의 문제이기도 하지만 특목고 입시의 변화로 내신의 중요성이 증가한 영향이 크다. 특목고 수요가 높은 지역에서는 내신 변별력을 확보하기 위하여 시험문제를 어렵게 낼 수밖에 없는 측면이 존재한다. 고교에서 시험이 어렵게 출제되는 현상 역시 변별력이 주요한 이유이다. 그 결과, 일반고에 비해 상대적으로 성적이 우수한 학생이 몰리는 이들 고교에서는 내신의 변별력 확보를 위하여 일반고에 비하여 훨씬 더 어려운 시험문제를 출제하는 경향이 뚜렷하다. 그리고 이는 주로 개설된 과목의 교육과정을 벗어나는 시험문제를 통해 이루어지는 경우가 많다.

② 개별 학교의 속진(速進)형 교육과정 편성 및 운영

최근에는 학원을 비롯한 사교육 시장의 진도만이 아니라, 공교육 기관인 학교의 교육과정 편성과 운영도 국가 수준의 교육과정 진도를 무시한 채 선행학습을 유발하는 ‘속진(速進)’ 방식으로 이루어지고 있다. 선행학습이 만연한 상황에서 공교육이 교육과정의 중심을 잡지 못하고, 사교육에 대한 수요를 공교육으로 끌어들인다는 명분을 내세워 오히려 학교 밖의 선행학습 경향을 무분별하게 쫓아가고 있는 실정인 것이다. 대표적인 교과는 역시 선행학습이 가장 심각한 영어와 수학이다.

조기교육 경향이 매우 강한 영어 교과의 경우에는 초등학교 단계에서 사립초등학교를 중심으로 속진(速進)형 교육과정이 운영되고 있다. 이러한 경향은 특히 지난 정부 들어서 영어몰입교육을 추진하면서 훨씬 심화되었으며, 최근 들어서는 사교육 수요가 높은 지역의 공립 초등학교에까지 조금씩 번져나가고 있는 실정이다. 선행학습 관련 토론회를 통해 사교육걱정없는세상이 발표한 서울 40개 사립초등학교 영어수업 실태 분석 자료에 따르면, 국가의 교육과정이 초등학교 3학년부터 영어교육을 실시하고 있음에도 불구하고, 놀랍게도 사립초등학교의 경우에는 1~2학년 단계에서 매주 평균 7.1시간의 영어수업과 영어몰입교육을 편성하여 운영하고 있는 것으로 조사되었다. 이는 연간 총 수업시수로 계산할 경우 255시간에 달하는 엄청난 양이다. 참고로 공립초등학교에서는 국가 수준의 교육과정에 근거하여 일반적으로 초등 3~4학년 때 2시간(연간 68시간), 5~6학년 때 3시간(연간 102시간)의 영어수업을 편성하여 운영하고 있다. 또한 사립초등학교는 이와 같이 엄청난 양의 영어수업과 함께 레벨테스트를 통한 수준별 분반 편성, 영어단어인증시험과 각종 공인영어인증시험 등 난이도와 강도가 매우 높은 영어교육을 실시하고 있었다. 따라서 사립초등학교 진학을 원하는 경우 취학 전부터 유아영어전문학원(소위 ‘영어유치원’)을 비롯한 영어사교육에 이른 시기부터 과도하게 노출될 수밖에 없으며, 초등학교에 진학한 이후에도 강도 높은 선행학습 방식의 사교육에 필연적으로 의존하게 된다.

[표 2] 2012학년도 서울시 40개 사립초등학교 주간 및 연간 평균 영어시수

	주간(hr)	연간(hr)
전 학년	7.58	269.67
1, 2 학년	7.09	254.91

자료: 사교육걱정없는세상(2012)

영어 교과의 선행학습이 조기교육 형태가 두드러진다고 한다면 수학 교과에 있어서는 중학교, 고등학교로 갈수록 그 선행학습의 정도가 점점 심해진다. 특히 고등학교 자연계열에 있어서는 공교육을 담당하는 학교도 대부분 교육과정을 파행적으로 운영하고 있다. 3년의 수학교육과정을 2년 안에 마치고 3학년 때는 EBS 문제풀이에 몰두하는 것이 정규 교육과정이 되어서 교육과정을 지키는 학교가 있다면 오히려 이상하게 인식되고 있다. 그리고 그 정도는 자율형 사립고의 등장과 함께 더욱 속도 경쟁이 붙고 있다. 그래서 1학년 수학을 1학년 1학기에 마치고 수학Ⅰ을 1학년 2학기에 마치고 방과후수업과 방학을 이용하여 진도를 나가면서 2학년 때도 2과목이상 수학을 편성하여 이과수학을 마치는 속진형 교육과정 운영이 많이 이루어지고 있다.

③ 정상적인 교육과정 수준을 뛰어넘는 대학별고사와 대입전형

과거 특목고 입시가 선행학습을 유발하였다면, 특목고 입시가 개선된 이후 최근에는 주요 대학의 논술고사를 비롯한 대학별고사가 과도한 선행학습 경향을 부추기는 원인으로 작용하고 있다.

논술 중심 전형은 수도권 주요 대학의 대표적인 수시모집 전형으로 수시 모집에서 가장 높은 비율을 차지하고 있고 경쟁률도 가장 높아 수험생들에게 큰 영향을 미치는 전형이다. 그런데 사교육걱정없는세상이 지난 3월 21일 서울 주요 대학의 2013학년도 자연계 논술고사에 출제된 182문제를 전부 분석한 결과 68문제가 대학교과수준에서 출제되었다. 특히, 연세대 70%, 고려대 67.5%, 홍익대 54.5%, 서강대 50%는 반수 이상의 문제를 대학 과정에서 출제하여 그 정도가 더욱 심각함이 드러났다. 사정은 인문계열 논술에서도 크게 다르지 않아, 고교의 사회 교과에서는 전혀 찾아보기 어려운 이론들이 지문으로 등장하는 경우가 비일비재한 것으로 지적되고 있다. 이렇듯 고교의 정규교육과정 수준을 벗어나 출제되는 논술고사는 선행학습의 주요한 원인이 된다.

수리 논술 고사는 고등학교 시기에 대학 수준을 선행학습한 학생에게 유리한 방식으로 출제되고 있으며, 인문계 논술 역시 어려서부터 인지 발달 수준을 뛰어넘는 어려운 책을 읽고 논술 방식의 글쓰기에 익숙해지는 훈련을 받도록 요구하고 있다. 실제로 사교육걱정없는세상이 2011년 5월 사교육 과열 지구 고등학생 2,352명을 대상으로 설문조사를 실시한 결과, 응답자의 83.8%가 대학의 수리 논술 대비를 위해서는 선행학습 사교육을 받는 것이 필요하다고 응답하였다. 또한 최근 들어, 논술 대비 사교육은 각 급 학교의 논/서술형 평가 확대 방침과 맞물리면서 대학의 인문계 논술 고사를 대비한 고등학교 단계에서는 물론이고 중학교와 초등학교 단계까지 점차 확대되고 있는 것으로 파악되고 있다.

논술고사를 비롯한 대학별고사 이외에도 정상적인 학교교육과정만으로는 준비가 불가능한 경시대회 실적과 공인영어인증시험 성적 등의 서류를 반영하거나 난이도 높은 구술면접 시험을 실시하는 주요 대학의 특기자 전형 역시 선행학습 사교육을 유발하는 주요 요인이다. 특기자 전형에서 요구하는 이와 같은 전형요소나 구술면접 시험은 일반고는 물론이고 외고와 과고 등 특목고 학생도 정규교육과정만을 충실히 이수하는 것으로는 쉽게 대비하기가 어려운 수준이다. 또한 고등학교는 물론이고 초등학교, 중학교 시기부터 사교육을 통해 강도 높은 선행학습을 받아야 가능한 수준이다. 그런 이유 때문에 현 정부 들어서 외고와 과고 입학전형에서 공인영어인증시험 성적이나 경시대회와 같은 수상실적을 반영하지 않고 난이도 높은 영어듣기 시험도 폐지하는 방향으로 입시 제도를 개선하였는데, 정부의 규제가 제대로 미치지 못하는 대입전형에서는 여전히 핵심적인 전형요소로 활용되고 있는 것이다.

④ 양과 난이도가 높은 국가 수준의 교육과정

국가 수준 교육과정의 양과 난이도가 높아서 선행학습을 유발하는 대표적인 경우는 고교의 수학 교과이다. 고교 1학년에서 학습하는 양과 난이도가 중학교 3학년에 비하여 급격하게 증가하게 되면서 느끼는 부담과 함께, 수능 대비를 위해 가뜩이나 많고 어려운 고교 2,3학년의 교육과정(특히 자연계열의 경우)을 최소한 3학년 1학기 중간고사 이전까지는 마쳐야 한다는 압축학습에 대한 부담이 선행학습을 유발하는 측면이다. 이러한 부담은 고교는 물론이고 중학교 단계에서부터 사교육에 의존한 선행학습 방식의 공부를 부추기는 원인으로 작용한다. 물론 양과 난이도가 높은 교육과정일지라도 선행학습이 아니라 보충학습과 심화학습을 통해 대처하는 것이 효과적이고 충분히 가능하다는 지적이 있을 수 있다. 하지만 교육과정의 양이 많고 난이도가 높은 상황에서 진도마저 빠를 경우, 이를 대비하는 학습자 입장에서 부담을 느끼는 것은 당연한 일이다.

자연계열 학생이 2학년부터 3학년 2학기까지 4학기 동안 이수해야 하는 과목은 수학Ⅰ, 수학Ⅱ, 적분과 통계, 기하와 벡터 등 네 과목이나 된다. 통상적으로 수학 교과의 양과 난이도를 고려할 때 1학기에 한 과목을 이수하는 것이 당연하지만, 그러면 총 네 학기가 필요하게 되고 이 중 한 과목(주로 기하와 벡터)은 수능을 보는 11월 중순까지 진도조차 끝낼 수 없는 구조가 되는 것이다. 따라서 수능 이전에 모든 진도를 마치고 EBS 교재를 비롯한 문제풀이 연습 시간을 확보하기 위해 늦어도 최소한 3학년 1학기 중간고사 정도까지는 진도를 마쳐야 한다. 이를 위해서는 불가피하게 어떤 학기라도 두 과목을 개설할 수밖에 없고 그만큼 학생들이 느끼는 부담은 커지는 것이다. 한마디로 교육과정과 수능시험 자체가 이미 교육과정 운영의 파행을 강요하면서 선행학습 유발의 원인을 제공하고 있는 현실이다.

양과 난이도가 높은 교육과정의 문제는 정도는 덜하다고 할 수 있지만 초등학교와 중학교의 수학 교과에서도 마찬가지인 것으로 지적되고 있으며, 영어 교과의 경우 초등학교에서 중학교로 넘어가는 과정에서 고교의 수학 교과와 마찬가지로 양이 많아지고 난이도가 높아지는 문제가 발생하면서 학생의 학습 부담을 가중시키는 것으로 지적이 되고 있다.

초등학교 현장교사들의 모임인 초등교육과정연구모임은 ‘교과서를 믿지 마라’(바다출판사, 2011)는 책을 통하여 수학을 비롯해 지나치게 배울 것이 많고 내용 역시 어려운 초등학교 교과서의 문제를 조목조목 지적하였다.

⑤ 점수 위주의 높은 변별력을 요구하는 수능제도와 대입반영 방식

점수 위주의 높은 변별력을 요구하며 대입에서 여전히 강력한 영향력을 행사하고 있는 수능시험은 선행학습을 유발하는 근본적인 원인 중 하나이다. 난이도가 높은 수능시험에서 1점이라도 더 얻기 위해서는 선행학습을 통해 주어진 진도를 남들보다 일찍 마치고 수능을 대비한 반복적인 문제풀이 연습에 집중하는 것이 유리하기 때문이다.

이러한 경향은 수능시험에서 가장 변별력이 높은 수학 교과에서 두드러지게 나타난다. [표 5]는 한 입시업체에서 2005학년도부터 2012학년도까지 8년 간 언어, 수리, 외국어영역 1등급과 2등급의 등급 컷을 분석한 자료이다. 수리영역의 변별력이 언어와 외국어영역에 비해 압도적으로 높았음을 알 수 있다. 즉, 상위권 대학 입시에서 성공하기 위해서는 무엇보다 우선하여 수리영역에서의 점수를 높게 받는 것이 가장 중요한 것이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 고교의 수학 교육과정은 양이 많고 난이도도 매우 높기 때문에 그 자체로 학습자에게 큰 부담으로 작용하고 있다. 또한 수능 대비를 위해서는 3년의 과정을 아무리 늦어도 3학년 중간고사 전까지 마치는 압축적인 교육과정 운영이 불가피한 상황이다. 여기에 더하여 수능시험에서 수리영역의 난이도마저 가장 높은 것이다. 이런 상황을 종합적으로 고려한다면, 학생과 학부모 입장에서는 고교는 물론이고 중학교 시기부터 교육과정을 앞당겨 배우는 선행학습에 적극적으로 나설 수밖에 없는 것이다.

[표 3] 2005 - 2012학년도 언어/수리/외국어 영역 등급 컷

영역	등급컷	2012학년	2011학년	2010학년	2009학년	2008학년	2007학년	2006학년	2005학년	8년 간 평균
언어	1	94	90	94	91	90	95	98	94	93.25
	2	88	85	89	85	83	91	95	89	88.13
수리(가)	1	89	80	88	82	98	89	87	88	87.63
	2	83	71	81	72	93	81	78	81	80.00
수리(나)	1	96	89	91	79	93	96	85	87	89.50
	2	87	77	83	67	85	84	73	76	79.00
외국어	1	97	90	92	94	96	96	91	92	93.50
	2	94	83	85	88	90	91	84	84	87.38

※ 1등급 : 상위 4%, 2등급 : 상위11%

모집단위의 특성과 무관하게 수리영역의 높은 난이도를 변별력의 도구로 사용하는 주요 대학의 대입반영 방식은 이러한 상황을 더욱 악화시킨다. 서울대를 비롯한 주요 대학들은 수리영역에 가중치를 주거나 수시모집 수능 최저학력기준에서 수리영역에 가장 큰 비중을 부여하는 방식 등으로 선발의 변별력을 확보하고 있기 때문에, 상위권 대학을 지원하는 학생의 입장에서 보면 자신이 전공하려는 진로나 적성과는 무관하게 대입 준비 과정에서는 무조건 수학에 집중할 수밖에 없게 되는 것이다. 예를 들어, 서울대 국문과에 진학하기 위해서는 수리영역의 점수를 높게 받는 것이 가장 중요한데, 국문과 진학을 원하는 학생의 경우에는 언어나 외국어 영역에 비해 수리영역에 약할 가능성이 높기 때문에, 대학 진학 후에는 거의 필요가 없는 수리영역의 점수를 높이기 위해 사교육에 의존하여 선행학습을 받는 어처구니없는 상황이 발생하게 된다.

⑥ 상대평가 내신제도에 따른 획일적인 평가

전체 학생을 대상으로 실시하는 획일적인 시험결과에 의해 모든 학생을 한 줄로 세우는 상대평가는 우리나라 내신제도의 가장 큰 특징이며, 선행학습이 가능하도록 만드는 근본 토양이다. 선행학습은 기본적으로 모두가 똑같이 배우는 진도와 똑같이 치르는 시험을 전제로 한 상황에서 문제풀이 중심으로 미리 대비하는 형태의 학습이기 때문이다. 따라서 수업하는 교사가 달라도 반드시 동일한 교재를 사용하고 동일한 시험을 치러야 하며, 수행평가에서조차 똑같은 과제를 내주어야 하는 상대평가 내신제도가 근본적으로 바뀌지 않는 한 앞선 진도를 문제풀이 반복학습의 형태로 대비하는 선행학습 경향은 지속될 수밖에 없다.

사교육걱정없는세상이 2011년에 전국 사교육 과열 지역 초중고 학생 7,087명을 대상으로 실시한 조사에서 선행학습 참여 이유를 묻는 질문에 초등학생의 74.5%, 중학생의 73.5%, 고등학생의 76.4%가 ‘미리 배워두면 학교수업을 받는데 유리할 것 같아서’라고 응답하였는데, 이는 기본적으로 학교의 수업과 평가가 획일적이기 때문에 가능한 것이다.

(2) 사교육 시장의 마케팅 효과

처음 사교육 시장에 선행학습 상품이 등장하게 된 것은 특목고 입시라는 정책 및 제도 요인 때문이었지만, 선행학습 사교육이 확산되고 보편화되는 과정에서는 학원을 비롯한 사교육 시장의 적극적인 마케팅이 결정적 역할을 하게 된다. 사교육 시장은 학생과 학부모의 경쟁과 불안 심리를 자극하여 선행학습 수요를 적극적으로 창출하고, 잘못된 정책 및 제도 요인으로 발생하는 실제의 필요보다도 훨씬 늘어난 거품 수요를 만들어 낸다. 사교육 시장이 선행학습 상품 마케팅에 이렇게 적극적인 이유는 사교육 시장의 입장에서 보면 선행학습 상품은 여러모로 ‘효자’ 역할을 하며, 상업적 이익을 극대화할 수 있는 장점을 갖고 있었기 때문이다. 학원 등 사교육 시장 입장에서 선행학습 상품이 갖는 장점은 네 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 선행학습은 잘 팔리고 비용이 적게 든다. 학원 관계자들은 성적과 입시에 관한 한 전문가들이다. 그들은 대다수 학생들에게 진짜 효과가 있는 사교육은 선행학습보다 보충/심화학습이라는 사실을 누구보다 잘 안다. 그러나 보충/심화학습 프로그램은 개발하려면 비용도 많이 들고 잘 팔리지도 않는다. 반대로 선행학습은 소비자 사이에 인기가 있으면서도 비용은 적게 드는 ‘효자 상품’인 것이다. 그 이유는 무엇보다 별도의 프로그램을 개발할 필요가 없기 때문이다. 선행학습은 상급 학년이나 상급 학교의 커리큘럼을 그대로 적용하면 되기 때문에 프로그램 개발을 위한 추가 비용을 들일 필요가 없다. 또한 보충이나 심화학습은 소규모로 맞춤형 교육을 진행해야하지만 선행학습은 상위권 학생이건 중하위권 학생이건 간에 모두 처음으로 배우는 내용이기 때문에 대규모 반 구성이 가능하다.

둘째, 선행학습은 성적 향상 책임에서 자유롭다. 학교 교과 과정을 따라가는 내신 대비 보충/심화학습의 효과는 3개월 단위로 치르는 학교 시험을 통해 점수로 나타난다. 학원이 긴장할 수밖에 없다. 선행학습은 이런 부담에서 상대적으로 자유로울 수 있다는 장점이 있다. 짧게는 1~3개월, 길게는 몇 년을 학교 진도에 앞서 진행되기 때문에 당연히 당장의 학교 시험 범위에 포함되지 않고, 따라서 현재의 성적에 대한 책임도 없다. 이런 사정 때문에 학원은 일정 시간 동안 학생의 성취도에 대한 책임으로부터 자유로울 수 있는 것이다.

셋째, 선행학습은 학생들을 학원에 장기간 묶어두기가 좋다. 선행학습 프로그램은 대체로 학생의 능력을 넘어서는 내용과 수준으로 진행되기 때문에 학원을 과감히 정리하고 혼자 공부하기란 쉽지 않은 일이다. 실제로 선행학습 한 내용에 대한 학원의 자체 평가 결과는 보통 그 학생의 학교 성적에 비해 낮게 나타난다. 그렇지만 그것이 학원을 떠나는 원인이 되지는 않는다. 왜냐하면 선행학습 한 내용에 대한 이해도가 떨어진다는 그 사실이 거꾸로 학원 강의를 재수강해야 하는 이유가 되기 때문이다. 이 같은 이유 때문에 선행학습은 학습 효율성이 떨어진다는 결정적인 문제점에도 불구하고, 학원이 수강생을 장기간 붙들 수 있는 가장 효과적인 수단이 된다.

넷째, ‘선행학습 = 좋은 학원’이라는 이미지 효과를 얻는다. 선행학습을 많이 할수록 우수한 학생이라는 그릇된 도식을 가진 학부모들이 볼 때, 어느 학원이 학교 진도를 수년씩 앞지르는 선행학습을 한다는 것은 그만큼 그곳에 우수한 학생들이 많다는 뜻이다. 이는 그 학원이 수수한 프로그램과 뛰어난 분위기를 가진 좋은 학원이라는 생각으로 이어진다. 이 같은 사정 때문에 학원들은 우수한 학원이라는 생각으로 이어진다. 이 같은 사정 때문에 학원들은 우수한 학원이라는 이미지를 얻기 위해서라도 경쟁적으로 강도 높은 선행학습 프로그램을 개발해 운영하는 것이다.

[그림 2] 학원 등 사교육 시장이 선행학습을 선호하는 이유

이와 같이 선행학습은 학원을 비롯한 사교육 시장의 입장에서 보면 많은 이점이 있는 ‘효자’ 상품이다. 특목고 입시의 변화로 선행학습에 대한 필요가 상당 부분 줄어들었음에도 불구하고 여전히 수학과 영어 교과를 중심으로 초등학교, 중학교 단계에서의 선행학습 관행이 잘 줄어들지 않는 이유는 선행학습의 필요와 효과를 부풀려 선전하는 학원의 마케팅 요인이 자리를 잡고 있다.

(3) 불안과 경쟁 심리에 따라 선행학습을 요구하는 수요자의 의식

선행학습을 부추기는 환경에서 불안과 경쟁 심리에 따라 선행학습을 요구하는 수요자(학생과 학부모)의 의식 또한 선행학습을 유발하는 요인으로 작용을 한다.

선행학습에 대한 학생과 학부모의 심리에는 여러 층위가 있다. 높은 난이도의 각종 시험과 교육과정 때문에 방어적 차원에서라도 이를 대비해야한다는 압박감, 남보다 1점이라도 더 받아서 경쟁에서 앞서야 한다는 적극적인 경쟁 심리, 선행을 하지 않으면 뒤처진다는 학원과 언론, 옆집 엄마 등이 주도하는 왜곡된 정보 때문에 생기는 불안감 등이 있을 수 있다. 이런 수요자의 의식을 비교육적인 희생을 감수하더라도 경쟁에서 이기려는 ‘이기주의’로 싸잡아 비판을 해서도 안 되고, 그렇다고 해서 그 모든 것은 어쩔 수 없는 것이기 때문에 정당한 것으로 인정할 수도 없다. 어쨌든 선행학습의 수요자인 학생과 학부모가 갖는 이런 종류의 복합적인 의식은 정책 및 제도 요인과 사교육 시장의 마케팅 요인과 맞물리면서 선행학습 경향을 지속하고 증폭시키는 실체로서 역할을 하고 있는 것은 분명하다.

2. 선행학습의 폐해

선행학습의 폐해는 크게 세 가지로 구분할 수 있다. (1)교사의 수업권과 다른 학습자의 학습권 침해, (2)자기주도적 학습능력의 저하, (3)지나친 속도 경쟁 등이다.

(1) 교사의 수업권과 다른 학습자의 학습권 침해

학교에서 교과수업은 기본적으로 모든 학생들이 해당 교과 내용을 아직 접하지 않았다는 전제 속에서 편성되어 있다. 그런데 수업을 듣는 많은 학생들이 선행학습을 통하여 이미 수업 내용을 알고 있다고 생각해 보자. 그러면 교사가 새로운 개념을 설명하기 위해 배경을 얘기하고 결론을 도출하기 위해 하는 수업 과정을 대다수의 학생들이 지루해 하게 된다. 이미 그 학생들은 결과를 알고 있기 때문이다.

또 결과를 이미 아는 학생들이 교사의 질문에 대해 즉각적으로 결과를 말함으로 인해서 그 내용을 처음 접하는 학생들은 고민이나 생각할 겨를도 없이 결과를 알게 된다. 여기서 발생하는 문제점은 수업에서 유도하는 결과의 배경을 이해하고, 그 결과가 나오는 과정이 중요함에도 불구하고 학습자는 선행학습을 한 학생들 때문에 학습권을 박탈당하는 것이다.

이러한 문제점은 우리나라 학부모들이 외국을 나갔을 때 잘 드러난다. 예를 들어 선행학습은커녕 예습을 교사를 무시하는 행위라고 보는 독일의 교육제도에서, 미리 공부를 해온 학생은 수업 시간에 오히려 왕따가 된다고 한다. 왜냐하면 수업은 철저히 처음 배우는 학생들을 위한 것이기 때문이다. 이런 교육을 시킨 학부모는 학교로 호출 당하게 되고 엄중한 경고를 받는다. 다른 학생의 학습권을 방해하기 때문에 절대 못하게 함은 물론, 심하면 월반을 시키겠다는 경고를 듣게 된다.

꼴찌도 행복한 교실, 박성숙지음, 21세기 북스

그런데, 왜 우리 사회는 이렇게 선행학습을 하여 다른 학습자들의 학습권과 교사의 수업권을 해치는 행위에 대해서 관대할까? 그것은 우리의 교육 관점이 철저히 잘하는 학생들에게 맞추어져 있기 때문이다. 교사가 질문을 하면 공부 잘하는 학생들이 대답하고, 교사는 다 아는 것으로 간주하고 넘어가므로 보통 학생들과 수업을 잘 이해 못하는 학생들은 소외되는 경우가 많다. 반대로 예를 든 독일교육은 철저히 공부를 못하는 학생들이 중심이다. 그리고 뛰어난 학생들은 아예 월반을 시켜서 다른 학생들의 학습권 피해를 막아주고 있다.

이렇듯 우리나라를 제외하고 전 세계 대부분의 나라에서 선행학습은 용인되지 않고 있으며, 문화적으로도 수용되지 않고 있는 실정이다. 그런데 이런 비교육적이고 부당한 선행학습이 우리에게는 자연스러운 일상이 되어 버렸다.

(2) 자기주도적 학습능력의 저하

교육과정은 해당 학생의 인지 발달 단계와 사고의 수준을 고려하여 구성되어졌다. 즉 선행학습이란 기본적으로 자신의 인지 발달 단계와 사고의 수준을 넘어서는 내용을 공부하는 것이다. 그렇기에 내용을 쉽게 이해하기 어려워 피상적으로 배우기 쉽다. 그 결과 관련된 문제를 제대로 풀 수 없어 공부가 부실해지면 이를 다시 반복해서 암기하는 식의 공부 습관이 형성되기 쉽다. 한 번 이런 공부습관이 형성되면 새로운 내용이 나왔을 때 충분히 사고하고 이해하려는 자기주도적 학습능력이 급격히 감소하여 일단 내용을 외우고 관련 문제를 기계적으로 푸는 경우가 많이 있다. 결국 이렇게 부실한 기초위에서 제대로 된 공부를 하기 힘들고 이런 학습 결손이 누적되면 고등학교 시기에 관련 과목에 큰 어려움을 겪게 된다. 물론 선행학습을 통하여 오히려 실력이 좋아지는 소수의 경우가 있으나 이는 매우 예외적인 경우여서 대다수 학생들에게 적용하기 어렵다.

(3) 지나친 속도 경쟁

선행학습이 만연되면서 생긴 이상한 공식이 있다. 선행학습을 하는 내용이 곧 그 학생의 실력을 나타내고 있다는 잘못된 편견이다. 예를 들어 어떤 초등학교 6학년 학생이 고등학교 수학Ⅰ을 공부하고 있고, 다른 초등학교 6학년 학생이 중학교 3학년 수학을 하고 있으면 고등학교 수학Ⅰ을 공부하는 학생이 더 잘한다는 의식이 많은 학부모님들에게 만연되어 있다. 사실 정말 수학을 잘하는 학생은 초등학교 6학년 수학을 잘하는 학생이다.

이런 잘못된 편견으로 인해 선행학습은 무한 속도 경쟁을 하고 있다. 이제 1년 정도의 선행은 불안한 것이고 예를 들었던 초등학생이 고등학교 수학을 하는 정도는 돼야 제대로 공부하고 있다는 착각을 하고 있다. 문제는 그 경쟁이 끝이 없이 내려가고 있다는 것이다. 그런데 이상한 점은 이렇게 선행이 만연한 세대의 아이들은 정말 공부를 잘해야 하는 것이 아닐까? 그러나 개인적으로 8년의 수학 교사 생활을 통해서 우리 아이들의 실력이 결코 예전보다 좋아지지 않았고 오히려 시간이 갈수록 실력이나 사고력은 더 떨어지고 있다는 확신을 갖게 된다. 지금 고등학교 3학년 인문계 교실에 가 수학 공부하는 모습을 한 번 보면 공감할 수 있을 것이다. 그런데 그 학생들 가운데 학원이나 과외로 선행하지 않은 아이들이 없다.

이제는 옆 사람을 보며 무한 속도 경쟁을 할 것이 아니라 우리의 아이들이 지금 잘 달리고 있는지 질질 끌려가고 있는지 살펴봐야 한다. 그러기 위해서 모두의 속도를 늦추게 만드는 제동 장치가 필요하다.

3. 선행학습 유발요인 해소를 위한 대책 수립의 원칙

(1) 정책 및 제도 개선과 동시에 사교육 시장 및 수요자의 의식 요인에 대한 접근 필요

선행학습 관련 대책을 검토할 때, 일반적인 접근은 선행학습을 유발하는 정책 및 제도 요인에 초점을 맞추는 것이다. 하지만 선행학습 대책이 제대로 효과를 발휘하기 위해서는 정책 및 제도 요인만이 아니라 사교육 시장과 수요자의 의식 변화를 동시에 추구하는 정책적 접근이 필요하다. 왜냐하면 선행학습 수요가 처음 만들어지기 시작하는 시점에서는 선행학습을 유발하는 정책과 제도가 먼저 있고, 이에 대응한 사교육 시장의 선행학습 상품 개발과 수요자의 선택이 뒤따르는 과정을 거치지만, 선행학습이 보편화된 단계에서는 이와 같은 선후관계가 더 이상 유효하지 않기 때문이다. 선행학습이 사교육 시장의 보편적인 현상으로 자리를 잡은 상황에서는 학원을 비롯한 사교육 시장의 마케팅은 물론이고 경쟁이나 불안 심리에 휩싸인 수요자의 적극적인 요구가 선행학습 수요를 창출하는 실체로서 작동하고 선행학습을 유발하는 정책과 제도를 강화시키기도 한다. 예를 들어, 사교육 시장의 선행학습 경향이나 선행학습에 대한 학생과 학부모의 넘쳐나는 요구에 대응하기 위하여 학교에서 선행학습 방식의 교육과정을 운영하게 된다. 또한 입시에서는 선행학습을 받은 학생을 우수한 학생으로 간주하여 이들을 우대하는 방식으로 입학전형을 운영하는 현상이 발생하는 것이다. 그리고 학교를 비롯한 공교육 기관의 이러한 운영은 또 다시 사교육 시장과 수요자의 선행학습 수요를 자극하는 요인으로 작용한다. 요약하면, 정책 및 제도 요인, 사교육 시장의 마케팅, 수요자의 의식 사이의 선후관계가 더 이상 존재하지 않고 각각의 요인이 서로에게 부정적 영향을 강화하는 악순환의 고리가 형성된다.

[그림 3] 선행학습 유발요인의 악순환 작동 방식

따라서 선행학습 관련 대책은 선행학습 수요를 만들어내는 근본 원인인 정책 및 제도를 개선하기 위한 노력과 함께 부풀려질 대로 부풀려진 사교육 시장과 수요자의 의식을 효과적으로 제어할 수 있는 정책적 접근을 동시에 고려해야하는 것이다.

(2) 과도한 선행학습 관행을 되돌리는 반전의 계기(터닝 포인트) 마련

현재 선행학습을 유발하는 요인은 너무나 다양하고 복합적이다. 이런 상황에서 수요자인 학생과 학부모는 소위 ‘죄수의 딜레마’ 현상을 겪고 있다고 볼 수 있다. 선행학습을 유발하는 정책과 제도가 바뀔 것이라는 신뢰도 가질 수 없고, 사교육 시장의 마케팅과 주변의 분위기는 선행학습에 참여하지 않으면 금세 뒤처질 것 같은 불안감을 계속 자극하는 상황에서 누구하나 선뜻 멈추지 못하고 모두가 불편함과 희생을 감수하고 있는 상황인 것이다.

따라서 우리 사회에 너무나 만연한 선행학습 문제를 해결하기 위해서는 더 이상 선행학습 관행을 용인하지 않겠다는 사회적 합의와 결단을 통해 반전의 시점(터닝 포인트)을 마련하는 것이 필요하다. 이를 계기로 정부는 다양한 유발요인에 대처하는 단기/중장기 정책을 종합적이고 일관되게 추진하면서 정책과 제도 개선에 대한 신뢰감을 높이고, 동시에 선행학습의 효과와 폐해 등과 관련하여 수요자의 잘못된 의식을 바로잡는 캠페인을 강력하게 벌여나가야 한다. 이런 분위기 속에서 비로소 학생과 학부모 등 선행학습 수요자는 아무한테도 도움이 되지 않는 선행학습 관행을 함께 멈추자는 일종의 사회적 합의에 도달할 수 있으며, 학교를 비롯한 공교육 기관 역시 학교 안팎의 선행학습 경향에 굴복하지 않고 교육과정을 뚝심 있게 운영할 수 있는 계기를 마련할 수 있다.

4. 선행학습 유발요인 해소를 위한 대책 방안

선행학습 관련 대책을 추진함에 있어서 단기와 중장기 대책을 구분하는 것이 필요하다. 당장 효과를 발휘할 수 있는 단기 대책은 단호하게 실행하여 과도한 선행학습 경향에 일정한 제동을 걸고, 다른 한편에서는 선행학습을 유발하는 근본 토양을 개선하기 위한 중장기 대책이 동시에 추진되어야 한다.

[표 4] 선행학습 유발요인에 대한 단기/중장기 대책

선행학습 유발요인	단기대책	중장기대책
교육과정을 벗어나는 학교 시험	(1) 선행교육 금지법	(2) 특목고 입시 개선과 심화된 고교 서열체제 재검토
개별 학교의 속진(速進) 교육과정 편성 및 운영
정상적인 교육과정 수준을 뛰어넘는 대학별고사와 대입전형
양과 난이도가 높은 국가 수준 교육과정	(3) 수능 자연계 수학 범위 조정	(3) 국가 수준 교육과정의 양과 난이도 조정
점수 위주의 높은 변별력을 요구하는 수능제도와 대입반영 방식	(4) 쉬운 수능기조 유지	(4) 수능 자격고사 전환
상대평가 내신제도에 따른 획일적인 평가	(5) 획일적인 상대평가 내신제도의 개선
사교육 시장의 선행학습 프로그램	(1) 선행교육 금지법
수요자의 의식	수요자의 의식변화 운동

(1) 선행교육 금지법 제정

선행학습을 유발하는 개별 학교 수준의 정책 및 제도를 바로잡고, 학교 밖 사교육 시장의 과도한 선행교육 상품에 대한 규제 등 선행학습 관련 단기 대책을 동시에 효과적으로 실현하기 위해서는 선행교육 금지법 제정이 반드시 필요하다. 선행교육 금지법의 규제 대상에는 구체적으로 다음과 같은 내용이 포함된다.

■ 개별 학교의 교육과정을 벗어난 시험과 속진(速進)형 교육과정 운영에 대한 규제

교육과정을 준수해야하는 학교가 교육과정을 벗어나는 문제를 시험에 출제하고, 진도를 앞서서 나가는 속진(速進) 교육과정을 운영하는 것은 어떠한 이유로도 정당화될 수 없다. 선행교육 금지법에서는 이와 같이 개별 학교가 선행학습을 유발하는 학교 시험과 교육과정을 편성‧운영할 수 없음을 명시하고, 이에 대한 교육청과 교육부의 지도/감독에 대한 책임을 명확히 한다.

■ 개별 대학의 정규교육과정을 뛰어넘는 수준의 입학전형 운영에 대한 규제

비록 대학의 자율권이 확대되었다고 하더라도, 각 대학이 운영하는 입학전형은 고교교육의 정상화와 사교육 유발요인 억제라는 공공적 목적을 벗어나서는 안 된다. 이와 관련하여, 고등교육법 시행령은 제35조 제2항에서 ‘대학의 장은 논술 등 필답고사를 시행하는 경우 초‧중등교육이 추구하는 본래의 목적을 훼손하지 아니하도록 운영하여야 한다’라고 규정하고 있으며, 대교협은 2008년 이사회에서 본고사 형태의 시험을 실시하지 않겠다고 의결한 바 있다. 그러나 고등교육법 시행령의 규정은 지나치게 추상적이고, 대교협의 의결은 아무런 법적 근거를 갖지 못하는 권고 사항이기 때문에 실효성을 갖지 못하는 상황이다.

따라서 선행교육 금지법에서 고등학교 및 대학교의 입학전형이 중학교 및 고등학교 교육과정의 수준과 범위를 벗어나지 않는 범위에서 실시되어야 하며, 본고사 형태의 시험을 실시할 수 없음을 명확히 하여 규제의 구체성과 법적 근거를 통한 실효성을 확보할 필요가 있다.

■ 학원 등 사교육 시장의 과도한 선행교육 상품에 대한 규제

선행교육 금지법에서는 선행학습을 유발하는 정책 및 제도 요인에 대한 규제와 함께 학교 밖 사교육 시장에서 과도하게 팽창한 선행교육 상품에 대한 규제 조항을 두도록 한다. 구체적인 규제는 예를 들어 수학이나 유아영어전문학원(소위 ‘영어유치원’) 등과 같이 문제가 가장 심각하고 규제의 실효성을 명확하게 담보할 수 있는 교과 또는 영역에 초점을 맞춘다.

(2) 특목고 입시 개선과 심화된 고교 서열체제 재검토

중‧고등학교의 교육과정을 벗어나는 학교 시험과 속진(速進)형 교육과정(수학 교과) 운영은 근본적으로 상대평가 내신이 당락에 결정적 영향을 미치는 특목고 입시와 고교 서열체제의 심화에 원인이 있다. 내신 비중이 증가하면서 특목고 수요가 높은 지역을 중심으로 변별력 확보를 위해 점점 더 교육과정을 벗어나는 문제를 내는 경향이 강화된 것이다. 또한 자사고가 생겨나면서 고교 서열체제가 더욱 심화되었기 때문에, 학생 입장에서 보면 특목고나 자사고 진학을 희망하는 경우 진학 이후의 속진(速進)형 교육과정과 치열한 내신 경쟁을 대비하기 위해 중학교 시기부터 선행학습에 몰두할 수밖에 없게 된다.

따라서 일차적으로는 개별 학교가 교육과정을 벗어나는 시험문제 출제와 속진(速進)형 교육과정 운영을 못하도록 관리하는 것이 중요하지만, 보다 근본적으로는 상대평가 내신 중심의 특목고와 자사고 입시 제도를 ‘선(先) 지원, 후(後) 추첨’ 방식으로 개선하는 것이 필요하고 심화된 고교 서열체제에 대해서도 전면적인 재검토가 이루어져야 한다. 이는 선행학습 유발요인 해소뿐만 아니라 중학교와 고등학교 교육의 정상화를 위해서도 반드시 필요한 정책이다.

(3) 국가 수준 교육과정의 양과 난이도 조정

양이 많고 높은 난이도의 교육과정의 문제는 정책적으로 반드시 바로 잡아야 한다. 특히 선행학습과 관련하여 문제가 되고 있는 수학 교과의 양과 난이도를 조정하는 일은 시급하다. 이와 관련하여 중상위권 학생들에게 초점이 맞춰진 교육 내용을 국가 교육과정의 ‘기본’으로 삼고 하위권 학생들에게는 ‘보충’ 학습을 진행하는 현행 체제의 기본 골격에 대한 재검토가 필요해 보인다는 지적은 매우 타당하다고 할 수 있다. 수학 교과의 내용을 중하위권 학생들에게 초점을 맞춰 적정화하여(즉 교육 내용을 좀 더 감축하고 수준을 낮추어) 국가 교육과정의 ‘기본’으로 삼되, 진로(전공) 계획이나 개별적인 흥미 또는 능력 수준에 따라 희망하는 학생들에게는 추가적인 학습 기회를 제공하는 방향으로 교과 교육과정의 기본 골격을 재구조화, 다양화하는 방안을 검토할 필요가 있다는 주장이다.

‘2009 개정 교육과정에 따른 국어/수학/영어과 교과 교육과정 개선 방향’(김재춘, 2010)

단기 과제로는 수능 준비를 위해 고등학교 2,3학년 이과에서 2년 동안 배우는 수학을 늦어도 3학년 1학기 중간고사 이전에 마치는 구조적인 교육과정의 파행 운영 문제는 수능에서 2,3학년 때 배우는 네 과목 중에서 한 과목(기하와 벡터)을 시험범위에서 제외하는 것으로 우선 해결이 가능하다. 올해부터 시행되는 ‘수리 B형’에서 반영되는 과목을 수학Ⅰ, 수학Ⅱ, 적분과통계 세 과목으로 축소하여 일선 학교의 교육과정 편성과 운영에서 구조적으로 속진이 일어나지 않도록 배려하는 것이다. 그리고 제외되는 과목(기하와 벡터)의 경우에는 대학 모집단위(전공)의 특성에 따라 내신에서 필수적으로 반영하는 교과목으로 지정하여 필요한 학생들만 3학년 2학기에 선택하여 이수하도록 하면 될 것이다.

(4) ‘쉬운’ 수능 기조 유지와 수능 자격고사 전환

초등학교 고학년 시기부터 시작되어 고등학교까지 이어지는 수학 교과의 선행학습은 궁극적으로 수능 시험에서의 고득점을 목표로 하고 있다. 가장 어렵고, 그래서 주요 대학 입시에서 상위권 변별의 도구로 사용되는 교과가 바로 수학(수리 영역)이기 때문이다.

따라서 과도한 선행학습 경향에 대한 가장 근본적인 해결책 중 하나는 현재 추진되고 있는 ‘쉬운’ 수능의 기조를 유지하고, 중장기적으로는 수능 시험을 애초의 도입 취지인 자격고사 성격의 시험으로 전환하는 것이다. 수능 시험이 자격고사 성격의 시험으로 전환되면 수험생의 준비 부담이 획기적으로 줄어들기 때문에, 이른 시기부터 굳이 애써서 선행학습을 해야 할 이유가 사라지게 된다.

(5) 획일적인 상대평가 내신제도의 개선

선행학습은 기본적으로 모든 학생이 똑같이 배우는 동일한 진도를 배우는 것을 전제로 실시되는 문제풀이와 반복학습 형태이기 때문에, 이런 방식으로 대비가 가능한 학교 평가의 문제를 바로잡는 일이 선행학습 관행을 해결하는 가장 근본적인 처방이 될 것이다. 만약 학교의 평가가 사교육이 아무리 해도 따라 잡을 수 없는 선진국형 평가 방식(결과 평가보다는 과정 평가, 객관식 평가보다는 질적 평가, 일제식 학년 평가보다는 가르친 교사가 평가하는 학급별/교사별 평가)으로 전환된다면, 학원을 비롯한 사교육 시장의 선행학습 프로그램은 원천적으로 대비가 어려워질 것이다.

5. 사교육 기관 선행교육 프로그램 규제 필요성

선행교육 금지법 제정에 있어 공교육에 대한 규제 내용은 크게 논란의 여지가 없을 듯하다. 공교육에 대한 규제는 어떻게 보면 현재의 왜곡되고 잘못된 관행에 대한 수정과 올바른 방향으로의 전환을 의미하기 때문이다. 논란의 여지가 있는 부분은 사교육 기관의 선행교육 프로그램 규제에 관한 내용이다. 이에 대해 우리는 다음과 같은 두 가지 이유에서 선행교육 금지법에 사교육 기관의 선행교육 프로그램 규제를 포함시켜야 한다고 본다.

■ 제1이유: 학교시험 등을 규제한다고 해도 사교육기관의 강력한 선행교육 프로그램 마케팅으로 인해 선행학습 방지 효과는 매우 낮을 것이다.

우선 공교육에서 선행학습 유발요인을 규제한다고 할지라도 사교육 기관의 선행교육 프로그램을 규제하지 않는다면 선행교육 금지법에서 목표하고 있는 선행학습 문제를 제대로 해결할 수 없다. 이는 주변의 현실을 조금만 살펴보아도 금방 알 수 있는 사실이다. 만약 그동안 선행학습을 유발해온 원인이 교육과정을 벗어나서 출제하는 학교시험과 입시(논술 등 대학별고사)에만 있었다면, 선행학습에 참여하는 학생은 학교시험이 그렇게 출제되는 일부 사교육 과열지역과 대입에 가까운 고등학생, 성적 수준으로 보면 상위권 학생 정도에 그쳤어야할 것이다. 그렇지만 현실에서 실제 선행학습은 전국의 거의 모든 지역, 그리고 고등학생과 중학생은 물론이고 초등학생까지 포함하는 전 연령대, 성적 수준도 중위권과 하위권 학생에 이르기까지 보편적으로 나타나고 있는 현상임을 누구나 알고 있다. 이러한 현실은 현재 선행학습을 유발하는 원인이 단지 학교시험과 입시요인에만 있지 않음을 명백하게 반증하는 것이다.

따라서 선행학습 문제를 제대로 해결하기 위해서는 공교육에서 선행학습을 유발하는 학교시험과 입시에 대한 규제와 함께 사교육 기관의 선행교육 프로그램 제공을 규제하는 조치가 반드시 포함되어야 한다. 사교육 시장은 만약 공교육 영역에 제한되는 선행교육 금지법이 제정되어 시험 등 유발요인이 설사 사라진다고 해도, 학생과 학부모의 불안과 경쟁 심리를 끊임없이 자극하며 선행학습 수요를 만들어내는 일을 결코 포기하지 않을 것이 분명하기 때문이다. 그리고 수요자인 학생과 학부모는 이미 선행학습 경쟁이 일반화된 상황에서 남들보다 앞서야 한다는 적극적인 경쟁 심리나 선행학습 경쟁에 참여하지 않으면 뒤처질지 모른다는 불안감 등으로 인해 이러한 사교육 시장의 왜곡된 정보와 마케팅에 여전히 영향을 받으며 휘둘리게 될 것이다.

이렇게 되면 공교육 영역에 제한되는 선행교육 금지법은 결국 좌초될 가능성이 높다. 그리고 새 정부가 출범해서 강력한 힘을 가지고 있는 바로 이때에 이 문제를 해결하지 못한다면, 새 정부 내내 선행학습과 관련된 문제해결은 사실상 물 건너갔다고 보아야 할 것이다.

■ 제2이유: 공교육이 정상화되면 선행학습 경향이 해소되는 것이 아니라, 사교육 기관 선행교육 프로그램을 규제할 때, 공교육 정상화를 위한 최소한의 토대가 마련되는 것이다.

사교육 기관 규제가 포함되어야하는 또 다른 이유는, 사교육 기관의 과도한 선행교육 프로그램 규제가 공교육 정상화를 위한 최소한의 토대이기 때문이다. 우리는 현실에 이미 존재하고 있는 모든 사교육 기관을 ‘악(惡)’으로 규정할 생각이나 의도를 전혀 가지고 있지 않다. 궁극적으로는 사교육이 제로 상태에 가깝게 축소되는 것이 좋겠지만, 이는 중장기적인 과제이기 때문에 당분간은 사교육 기관이 불가피하게 공교육과 공존(共存)하며 일정 부분 교육적 역할을 감당할 수밖에 없는 구조이다.

그렇다면 현실에서는 사교육 기관을 ‘좋은’ 사교육 기관과 ‘나쁜’ 사교육 기관으로 분류하고, 사교육 기관이 교육적 역할을 할 수 있도록 유도하는 것이 중요하다. 이 때 ‘좋은’ 사교육 기관과 ‘나쁜’ 사교육 기관을 구분하는 기준은 ‘교육적 효과’와 ‘학교교육의 보완’이 될 것이다. 이런 기준으로 현행 사교육 기관의 선행교육 프로그램을 평가한다면, 선행교육 프로그램을 위주로 하는 사교육 기관의 대부분은 교육적 효과도 주지 못하고 해로우며, 설사 효과가 일부 있다고 하더라도 학교교육을 보완하는 것이 아니라 무력화 시키고 무너뜨리는 역할을 하고 있기 때문에 대표적인 ‘나쁜’ 사교육 기관인 것이다.

따라서 이러한 ‘나쁜’ 사교육 기관의 선행교육 프로그램 제공을 규제하는 것은 공교육 정상화를 위한 최소한의 토대가 마련되는 것이다. 일부에서 주장하는 것처럼 공교육 정상화가 되면 선행학습이 자연적으로 규제되는 것이 아니라, 사교육 기관의 선행교육을 규제해야만 공교육을 정상화할 수 있는 최소한의 안전장치와 여건이 조성되는 것이다. 즉, ‘공교육 정상화 ⇒ 선행학습 해소’의 순서가 아니라, ‘사교육 기관의 선행교육 프로그램 규제 ⇒ 공교육 정상화’의 순서가 맞는 것이다.

6.

‘선행교육 규제에 관한 법률 및 시행령’ 제안

사교육걱정없는세상 법률팀

【선행교육 규제에 관한 법률】 시안

제1조(목적) 이 법은 유아교육법 및 초•중등교육법에 따라 교육부장관이 정하는 유치원 및 초•중•고등학교의 교육과정이 정상적으로 운영됨으로써 교육기본법이 정하는 교육 목적의 달성과 학생들의 건강한 심신 발달을 도모할 수 있도록 하기 위하여 국가와 지방자치단체 및 학교의 의무를 규정하고 교육 관련 기관들의 비교육적인 선행교육 활동 및 선행학습을 유발하는 행위를 규제하는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “선행교육”이란 교육부가 정한 교육과정(이하 ‘국가 교육과정’이라 한다) 및 이에 근거하여 편성•운영되는 학교 교육과정(이하 ‘학교 교육과정’이라 한다)에 앞서서 교육 관련 기관이 제공하는 교육(예•체능, 기술•가정은 제외한다)을 말한다.

2. “선행학습”이란 학습자가 학교 교육과정에 앞서서 하는 예습이 아닌 학습을 말한다.

여기서 예습이란 다음시간(내지 다다음시간)에 학습할 사항을 미리 조사하고 연구하는 것을 말한다.

3. “교육 관련 기관”이란 교육부, 시•도교육청, ⌜유아교육법⌟ 제2조에 따른 유치원, ⌜초중등교육법⌟ 제2조에 따른 초•중•고등학교, ⌜고등교육법⌟ 제2조에 따른 대학, ⌜학원의 설립•운영 및 과외교습에 관한 법률⌟ 제2조에 따른 학원, 교습소, 개인과외교습자, 그리고 학습지관련기관을 말한다.

어린이집은 보건복지부 소관사항이므로 필요한 경우 이 법에서 규제한다.

제3조(국가 및 지방자치단체의 책무)

⓵ 국가 및 지방자치단체는 선행교육의 폐해를 근절하기 위하여 조사•연구•교육•계도 등 필요한 법적•제도적 장치를 마련하여야 한다.

⓶ 국가 및 지방자치단체는 제1항의 규정에 따른 책무를 다하기 위하여 필요한 행정적•재정적 지원을 하여야 한다.

제4조(선행교육 및 선행학습 유발 행위 규제)

⓵ 유치원 및 초•중•고등학교는 국가 교육과정에 앞서거나 편법으로 선행학습을 유발하는 교육과정을 편성•운영하여서는 아니 된다. 유치원 및 초•중•고등학교의 방과후 과정도 이와 같다.

‘편법으로 선행학습을 유발하는 교육과정을 편성•운영하여서는 아니 된다’는 것은 유치원 및 학교가 교육과정 편성운영에 자율권(재량권)을 갖는 경우(사립초등학교의 창의적 체험활동 시간을 이용한 영어수업 편제, 자사고 속진형 교육과정 문제)에도 선행학습을 유발하는 교육과정을 편성•운영할 수 없다는 것을 의미한다.

⓶ 초•중•고등학교는 각종 시험에서 학교에서 가르친 교육과정의 범위를 벗어나거나 학교 교육과정에 없는 내용을 출제하여 평가하여서는 아니 된다.

⓷ 유치원, 초•중•고등학교, 대학은 입학 조건으로서 입학 단계 이전 교육과정의 범위를 넘어서는 학업수준이나 자격을 요구하여서는 아니 된다.

⓸ 대학은 적성검사, 구술고사, 논술고사 등을 시행하면서 고등학교 교육과정의 범위를 벗어난 내용을 출제하여서는 아니 된다.

⓹ 학원, 교습소, 개인과외교습자, 학습지관련기관은 공통교육과정 적용 대상인 고등학교 입학 이전 학생에게 학교 교육과정을 선행하는 내용을 교육하거나 이를 광고•선전하여서는 아니 된다.

학원 등에 대한 규제를 중학교 이하에서만 적용할 것인지 아니면 고등학교까지 확대하여 적용할 것인지에 대한 논의가 있었음. 논의 결과 선택형교육과정, 단위학교의 교육과정 재량 편성•운영 등의 고교 교육과정과 학교 진도 대비 차원이 아닌 수능 대비 차원에서 이루어지는 선행학습의 현실 등을 종합적으로 고려하여 공통교육과정 적용 대상인 고등학교 입학 이전의 학생에 대하여만 규제하기로 함.

⓺ 제5항의 경우 미취학아동 및 국가 교육과정에 편성되어있지 않은 과목을 학습하려는 초등학생에 대한 과도한 선행교육은 시수를 제한함으로써 규제한다. 이 경우 시수 제한의 기준은 대통령령으로 정한다.

영어, 한자 등

제5조(학교의 장의 임무 등)

⓵ 학교의 장은 학교에서 선행교육을 실시하지 않도록 현황 파악 및 적절한 지도•감독을 하여야 한다.

⓶ 학교의 장은 교육 관련 기관에서의 선행교육 및 선행학습을 유발하는 행위를 방지하는 방안으로 교직원, 학부모 및 학생에 대한 교육을 학기별로 실시하여야 한다.

⓷ 그 밖에 선행교육 방지 등을 위한 교육의 실시와 관련한 사항은 대통령령으로 정한다.

제6조(교육부장관 및 교육감의 지도•감독 등)

⓵ 교육부장관 및 교육감은 교육 관련 기관의 선행교육 실시 여부에 대하여 적절한 지도•감독을 하여야 한다.

⓶ 교육부장관 및 교육감은 제1항의 지도•감독을 위하여 교육 관련 기관의 교육의 실시상황에 대하여 조사를 하거나, 통계 기타 필요한 사항에 관한 보고를 하게 하거나, 소속공무원으로 하여금 장부 기타 서류 등을 검사하게 할 수 있다.

사립학교법 제70조(보고•조사등)

⓷ 교육부장관 및 교육감은 학교의 장으로 하여금 선행교육 금지에 관한 계획을 수립•시행하도록 하여야 한다.

⓸ 교육부장관은 전국 단위 및 시•도별 선행교육 실태를 조사한 후 그 결과 및 대책 방안을 정리하여 매년 국회에 보고하여야 한다.

⓹ 교육감은 제4조 제5항 및 제6항을 위반한 사항에 대한 신고 접수 및 처리를 위하여 그 소속으로 선행교육신고센터를 설치•운영할 수 있으며, 이러한 위반 사항을 신고한 사항에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다.

제7조(학원 및 교습소의 수강생 학년 확인의무 등)

학원 및 교습소의 장은 선행학습을 목적으로 하는 수강을 규제하기 위하여 수강생의 학년을 확인하여야 한다.

제8조(교육과정운영정상화추진위원회 설치•운영)

⓵ 교육과정 운영의 정상화를 위하여 교육부와 시•도교육청 소속으로 교육과정운영정상화추진위원회(이하 “교정위”라 한다)를 둔다.

⓶ 교정위는 직권으로 또는 시정요구를 받아 교육 관련 기관이 선행교육을 하거나 선행학습을 유발하는 행위를 하는지의 여부를 조사한다.

⓷ 교정위는 이 법 제2조 제3호에서 정하는 유치원, 초•중•고등학교 및 대학에 대하여 선행학습을 유발하는지 등의 영향을 조사•예측•평가한다.

⓸ 교정위의 구성•운영에 관한 사항과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제9조(시정요구 등)

⓵ 학생, 학부모, 교사 또는 이를 대신하는 시민단체는 유치원 및 초•중•고등학교가 제4조 제1항 및 제2항을 위반하여 선행교육을 하거나 선행교육이 필요한 시험 문제를 출제하는 경우 시•도교육청 교육과정운영정상화추진위원회(이하 “시•도교육청 교정위”라 한다)에 즉각적인 조사 및 시정요구 또는 징계를 요구할 수 있다. 학원, 교습소, 개인과외교습자가 제4조 제5항 및 제6항을 위반하여 선행교육을 하거나 선전하는 경우에도 이와 같다.

⓶ 학생, 학부모, 교사 또는 이를 대신하는 시민단체는 유치원 및 초•중•고등학교가 제4조 제3항을 위반하여 선행교육 및 선행학습을 유발하는 입시전형을 실시하는 경우 시•도교육청 교정위에 즉각적인 조사 및 시정요구 또는 징계를 요구할 수 있다.

⓷ 학생, 학부모, 교사 또는 이를 대신하는 시민단체는 대학이 제4조 제3항 및 제4항을 위반하여 선행교육 및 선행학습을 유발하는 입시전형을 실시하는 경우 교육부 교육과정운영정상화추진위원회(이하 “교육부 교정위”라 한다)에 이에 대한 조사 및 시정요구 또는 징계를 요구할 수 있다.

제10조(행정처분)

⓵ 교육부장관 및 교육감은 교정위의 조사 결과 교육 관련 기관이 제4조 제1항 내지 제6항을 위반하여 선행교육을 하거나 선행학습을 유발하는 행위를 한 경우 그 시정을 지시할 수 있다.

⓶ 교육부장관 및 교육감은 학교가 제1항의 시정지시 이행의 거부 또는 반복적인 위반을 하는 경우에는 국•공립학교의 경우 책임자에 대한 징계를 하여야 하고, 사립학교의 경우 해당 이사회에 책임자에 대한 징계를 요구하여야 한다. 이 경우 학교에 대한 재정지원을 중단하거나 삭감할 수 있다.

⓷ 교육부장관 및 교육감은 학원 등이 제1항의 시정지시 이행의 거부 또는 반복적인 위반을 하는 경우에는 학원의 경우 등록말소 및 교습의 정지, 교습소의 경우 교습소 폐지 및 교습의 정지, 개인과외교습의 경우 과외교습의 중지, 학습지관련기관의 경우 사업자 등록의 말소 및 교습의 정지 등을 명하여야 한다.

제11조(청문)

교육감은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다.

1. 제10조 제3항에 따른 학원의 등록말소 및 학습지관련기관의 사업자 등록 말소

2. 제10조 제3항에 따른 교습소의 폐지명령

제12조(적용의 배제)

⓵ 이 법은 영재교육진흥법에 의한 영재 교육에는 적용하지 아니한다.

⓶ 이 법은 학생이 교육 관련 기관에 의존하지 아니하고 스스로 학습하는 행위에는 적용하지 아니한다.

부칙

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

【선행교육 규제에 관한 법률 시행령】 제안

1. 목적

: 이 영은 ⌜선행교육 규제에 관한 법률⌟에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

2. 학원 등의 취학 전 아동에 대한 선행교육의 기준(법 제4조 제6항)

학원, 교습소, 개인과외교습자, 학습지관련기관이 행하는 미취학 아동 및 국가 교육과정에 편성되어있지 않은 과목을 학습하려는 초등학생에 대한 교육은 주당 120분을 초과하여서는 아니 된다.

영어, 한자 등

3. 선행교육방지 교육 실시와 관련한 사항(법 제5조 제3항)

<참고> 학교폭력예방및대책에관한법률 제15조(학교폭력 예방교육 등)

① 학교의 장은 학생의 육체적·정신적 보호와 학교폭력의 예방을 위한 학생들에 대한 교육(학교폭력의 개념·실태 및 대처방안 등을 포함하여야 한다)을 학기별로 1회 이상 실시하여야 한다. <개정 2012.1.26>

② 학교의 장은 학교폭력의 예방 및 대책 등을 위한 교직원 및 학부모에 대한 교육을 학기별로 1회 이상 실시하여야 한다. <개정 2012.3.21>

③ 학교의 장은 제1항에 따른 학교폭력 예방교육 프로그램의 구성 및 그 운용 등을 전담기구와 협의하여 전문단체 또는 전문가에게 위탁할 수 있다.

④ 교육장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 학교폭력 예방교육 프로그램의 구성과 운용계획을 학부모가 쉽게 확인할 수 있도록 인터넷 홈페이지에 게시하고, 그 밖에 다양한 방법으로 학부모에게 알릴 수 있도록 노력하여야 한다. <개정 2012.1.26>

⑤ 그 밖에 학교폭력 예방교육의 실시와 관련한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2011.5.19>

[제목개정 2011.5.19.]

4. 포상금 지급사유 등(법 제6조 제4항)

: 선행교육신고센터에 신고하는 경우 포상금 지급에 관한 사항

학원법 제16조, 학원법 시행령 제17조의 4, 시행규칙(교과부령)제17조 참고

1) 법 제6조 제3항에 따른 포상금은 제4조 제5항을 위반하여 교과과정을 선행하는 내용을 교육하거나 이를 광고•선전하는 행위를 신고한 사람에게 예산의 범위에서 지급한다.

2) 제1항의 신고자가 ⌜청소년보호법⌟ 제2조 제1호의 청소년, 학원•교습소•개인과외교습자를 지도•감독하는 관계 공무원(해당 업무를 보조하는 공무원이 아닌 사람을 포함한다) 및 소비자단체의 임직원인 경우에는 포상금을 지급하지 아니한다.

3) 교육감은 포상금 지급에 필요한 예산을 확보하여야 한다.

4) 포상금의 지급기준, 지급절차 등 그 밖에 필요한 사항은 교육부령으로 정한다.

5. 교육과정운영정상화추진위원회(교정위)의 구성•운영•권한•절차에 관한 사항(법 제8조 제4항)

: 교육과정운영정상화추진위원회(교정위)의 구성•운영에 관한 사항과 절차 등에 관하여 필요한 사항

(1) 구성

1) 법 제8조 제4항에 따라 교육부장관 및 교육감은 교육과정운영의 정상화를 위하여 교육과정운영정상화추진위원회(교정위)를 설치한다.

2) 교정위는 위원장 1명을 포함한 9명 이상 13명 이하의 위원으로 구성하며, 위원장은 위원 중에서 호선한다. 단, 학원설립•운영자, 교습자 등 사교육 기관 관계자는 위원장이 될 수 없다.

3) 교정위의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 교육부장관 및 교육감이 위촉한다. 이 경우 사교육 기관 관계자는 전체 위원 수의 5분의 1을 초과하지 않는다.

교육부 및 시•도교육청의 공무원으로서 해당 지방자치단체의 장이 추천하는 사람 1명

시민단체 추천자 1명 이상

학부모 2명 이상

교원 2명 이상

사교육 기관 관계자 1명 이상

교육 관련 대학교수 및 연구기관의 연구원 등 교육 전문가 2명 이상

4) 교정위는 교육부 소속 교정위와 시•도교육청 소속 교정위로 나눈다(법 제8조 제1항).

(2) 권한(절차)

1) 학교의 경우 : 교정위는 학교가 법 제4조 제1항 내지 제4항을 위반하였는지의 여부를 직권으로 또는 학생, 학부모, 교사, 시민단체 등이 교정위에 시정 및 관계자 징계 요구에 의하여 조사한다.

2) 학원 등의 경우 : 교정위는 학원 등이 법 제4조 제5항 및 제6항을 위반하였는지의 여부를 직권으로 또는 학생 등에 의한 시정요구 등이 있는 경우 조사•판단한다.

3) 교정위는 조사결과 교육 관련 기관이 선행교육을 하거나 선행학습을 유발하는 행위를 하는 것으로 판단되는 경우 교육부장관 및 교육감에 대하여 시정 및 징계요구(보고)를 한다.

4) 교정위는 학교가 선행학습을 유발하는지 등의 영향을 조사•예측•평가할 수 있다.

7. 선행교육 금지법 관련 질문과 답

Q1. 선행학습과 선행교육이 어떻게 다른가요?

“선행학습”이란 통상적인 예습의 범위를 벗어나 교육과정에 앞서서 학생이 하는 학습을 말합니다. 또한 “선행교육”이란 국가 교육과정과 학교 교육과정에 앞서서 학원, 과외 교습자 및 학교 등 교육 관련 기관이 제공하는 모든 교육을 의미합니다. 우리가 규제하려는 것은 ‘선행학습’이 아니라, 학원이나 개인 교습자, 학교 등이 제공하는 ‘선행교육’ 프로그램입니다.

Q2. 선행교육을 왜 금지하려하는 것인가요?

선행교육으로 인해서 생기는 여러 가지 폐해가 심각하기 때문입니다. 지금과 같이 선행교육을 받고 오는 학생들이 많을 경우 여러 가지 문제가 생기고 있습니다. 교사는 교육과정에 따라 모든 학생이 처음 이 수업을 접한다고 생각하고 수업을 기획하고 이끌어가는 데, 몇몇 학생들이 그 결과를 알아 쉽게 답을 하거나 수업을 듣지 않을 때 혼란을 겪게 되어 수업권에 많은 지장을 받게 됩니다. 이로 인해서 주위의 처음 내용을 접하는 학습자들은 오랫동안 고민하고 생각하고 과정을 밟아 나가면서 깨우쳐야 할 결과를 그냥 쉽게 답하는 학생들로 인해 학습에 방해를 받게 됩니다. 또 학습자 자신에게도 이미 알고 있다고 생각하여 수업에 집중하기 힘들고, 선행학습으로 인해 이해하기 어렵고 힘든 내용을 반복 암기식으로 공부하게 되면 자연히 공부에 흥미를 잃게 되기 쉽습니다. 이런 학습 결손이 누적이 되면 나중에는 자기주도적 학습 능력을 상실하게 되고 사고력과 문제해결력을 요구하는 상황에 잘 대처하지 못하게 됩니다.

그런데 이런 부작용이 있는 선행교육이 너무 만연되어 있어 의식 개혁 운동만으로는 어렵게 되었습니다. 따라서 의식 개혁 운동과 함께 정책적 요인 제거도 필요하고 선행교육 금지법을 통해 모두가 멈추지 못하고 있는 상황 속에서 함께 멈출 수 있는 계기가 필요합니다.

Q3. 외국도 선행 학습, 선행 교육은 존재하지 않나요?

외국 어느 나라도 선행학습과 선행교육을 허용하는 나라는 없습니다. 이는 대한민국에만 있는 기이한 현상입니다. 학생들이 선행학습을 하고 올 경우 선진국 학교는 공정한 경쟁의 원칙에 어긋나는 반칙이며, 학교 수업에 방해를 주었다는 이유로 엄히 금하는 실정입니다.

Q4. 입시나 학교 시험이 어려워 선행학습 안할 수 없잖아요?

네. 그럴 수 있습니다. 그래서 선행 교육 금지법에는 선행학습에 대한 부담을 느끼게 하는 유발 요인을 바로잡는 내용도 포함되어 있습니다. 그러나 입시나 학교 시험이 어렵다고 해서 선행교육을 허용하면, 결국 아무런 효과도 없이 모두가 시간과 비용만 낭비할 뿐입니다. 선행교육을 모두 법률로 금지하게 될 경우, 이런 시간과 비용의 낭비가 없어집니다.

Q5. 사교육 기관이 제공하는 선행교육을 법률로 규제하는 것은 위헌 아닌가요?

사교육 기관이 제공하는 선행교육프로그램도 일종의 상품이라 한다면, 이에 대한 규제는 마치 일반적인 식품의 유통을 규제하지는 않지만 ‘불량식품’에 대해서는 엄격히 규제하는 것과 같다고 볼 수 있습니다. 또한 학교 밖의 과도한 선행학습 경향이 지금과 같이 보편적으로 존재하는 것은 학교교육을 무력화하고 계층에 따른 교육의 양극화를 확대하는 등 그 부작용이 심각하기 때문에 규제의 공익적 목적 또한 매우 크다고 할 수 있습니다.

이와 비슷한 사례를 살펴보자면, 과거 2000년 4월에 헌법재판소는 과외 교습 금지 행위는 위헌이라는 판결을 내린 바 있습니다. 그러나 그 판결을 자세히 보면, 사교육 기관으로서 ‘개인 과외 교습자’를 배제하는 것이 부당하다는 판결이지 모든 사교육 프로그램을 다 허용한다는 의미는 아닙니다. 오히려 당시 헌법 재판소 판결을 살펴보면, 개인의 교육권에 해당되는 사항일지라도, 그 행위가 사회의 ‘공정성’을 심각히 훼손할 경우, 이를 바로잡는 것은 법적으로 아무런 문제가 없다고 말하고 있습니다. 또 최근 학원의 영업시간 규제가 기본권 침해 소지에도 불구하고 학생의 건강권을 우선 고려하여 합헌 판결을 받은 사례를 들 수 있을 것입니다.

한편 사교육 기관의 선행교육 프로그램 규제는 이러한 공익적 목적과 함께 아이러니하게도 사교육이 공교육을 보완하는 교육적 역할을 제대로 하도록 유도하는 ‘사교육 정상화’의 성격도 가지고 있습니다. 따라서 사교육 일반이 아니라 선행교육 프로그램에 한해서 제한적으로 금지하는 것은 위헌 판정을 받을 가능성이 매우 희박하다는 것이 우리의 판단입니다.

Q6. 사교육 기관에 대한 선행교육 금지법은 모든 학년에 적용되는 건가요?

우리 단체가 제안하는 사교육 기관 선행교육 프로그램 규제는 미취학아동, 국민공통교육과정에 속하는 초등학생과 중학생 대상 프로그램에만 한정하고 있습니다. 즉 선택형 교육과정에 해당하는 고등학생 대상 프로그램은 제외하는 것입니다. 이럴 경우 고등학생 대상 프로그램이 제외되는 단점은 있으나, 현재 선행학습으로 인한 폐해가 가장 문제가 되는 대상층이 미취학아동 및 초등학생과 중학생이며, 고등학생이 되면 현실적으로 선행학습을 수용할 수 있는 학생과 그렇지 못한 학생이 나뉜다는 점, 고교의 경우 선행을 하더라도 그 심각성이 상대적으로 그렇게 심각하지 않다는 점, 수능의 구조상 선행학습 유발요인이 현실적으로 존재하는 점 등을 고려하였습니다.

Q7. 과목마다 선행교육의 기준을 정하기 어렵지 않나요?

원칙적으로 보면 지적하는 바와 같이 각 과목의 특성이 다 다르기 때문에 어떤 과목은 기준 마련이 상대적으로 용이하지만, 다른 어떤 과목은 기준 마련이 어려울 수 있습니다. 그러나 현실에서 선행학습 수요가 집중되고 선행학습과 관련된 각종 사회적 문제를 야기하는 과목은 주로 수학과 영어이며, 과학 등 다른 과목이 일부 해당됩니다.

이 중 가장 심각한 것이 수학인데, 수학의 경우에는 과목의 특성 상 위계와 교육과정 상에서의 진도 개념이 명확하기 때문에 규제를 하는 것이 상대적으로 어렵지 않습니다. 물론 수학에서도 일주일, 한두 달 선행 등을 구분하는 것이 결코 쉽지 않을 것이라는 반론도 있으나, 이는 원칙적으로만 맞는 말이고 선행학습의 현실을 잘 모르는 것입니다.

우선 현실에서 제공되는 선행교육 프로그램은 학교 진도에 맞춰 나온 참고서를 이용하여 최소한 한 학기부터 길게는 2~3년 선행의 형태로 프로그램이 제공되고 있으며, 1~2주일이나 한두 달 앞선 차원에서 제공되고 있지 않습니다. 한 학기 이상의 선행이 단속되면 1~2개월 앞서는 선행이 만연할 수 있지 않느냐고 지적을 할 수 있지만, 이 역시 틀렸습니다. 왜냐하면 현재 사교육 기관을 통한 선행학습 경쟁의 본질은 남보다 앞서 나가기 위한 ‘속도 경쟁’이기 때문입니다. 즉, 옆집 아이는 한 학기 앞서서 한다더라, 1년 또는 2년 선행을 한다더라는 식의, 기본적으로 경쟁의식과 불안감이 선행교육 상품을 구매하는 기본 토양이 되는 것이고, 이를 학원 등 사교육 기관이 적극적으로 공략하여 마케팅을 하는 것입니다. 따라서 모든 아이들이 1~2개월 정도밖에 앞서서 선행교육 프로그램을 수강할 수 없는 상황이 되면, 학원 등 사교육 기관의 마케팅은 학부모의 불안과 경쟁 심리를 더 이상 이용할 수 없기 때문에 선행교육 프로그램 수강을 학부모에게 설득하기 어렵게 되는 것입니다.

결론적으로 수학의 경우 일주일 앞선, 또는 한두 달 앞선 선행교육 프로그램을 식별해야하는 어려움은 교육학적으로 머릿속에서는 존재하지만 현실에서는 불필요한 ‘기우’일 뿐이며, 그렇다면 교육청 또는 교육부에 설치되는 중립적이고 독립적인 기구(우리 단체 제안 ‘교육과정운영정상화추진위원회’)에서 지금과 같은 사교육 기관의 과도한 선행교육 프로그램에 대해서는 충분히 판단이 가능하다고 보는 것입니다.

수학과 달리 영어는 학문의 특성 상 위계와 진도 개념이 명확하지 않기 때문에 사교육 기관의 선행교육 프로그램을 규제하는 것은 쉽지 않다고 말합니다. 그러나 최소한 현재 대학에서 요구하고 있는 학교교육과정으로 대비가 불가능한 공인인증시험성적을 비롯한 스펙 자료 제출 요구와 영어인터뷰, 영어에세이 등만 금지한다고 하더라도 그 효과는 매우 클 것입니다. 이는 이명박 정부의 고교입시 개선에서 이미 그 효과를 확인하였는데, 고교입시에서 적용되고 있는 이러한 내용을 이번 특별법 제정을 통해 대입으로 확대 적용하는 것이 필요합니다.

또한 유치원의 정규과정과 방과후 과정에서 영어교육을 하는 것과 사립학교를 중심으로 3학년부터 실시하게 되어 있는 영어교육을 1~2학년 때부터 수준별로 주당 몇 시간, 많게는 10시간 이상을 운영하는 것도 규제에 포함해야 합니다. 사립학교의 이와 같은 영어수업 운영 행태가 그 이전 단계의 영유아 사교육(영어유치원을 비롯한) 경향을 전체적으로 선도하고 있는 것을 감안하면, 맨 앞에서 선도효과를 통해 조기영어교육 시장의 전체 파이를 키우고 있는 이러한 행태를 금지하는 것만으로도 상당한 정도의 효과를 거둘 수 있을 것입니다.

동시에 사교육 기관에 대해서는 영유아 또는 초등학교 저학년 학생을 대상으로 일정 시간 이상 영어 프로그램을 제공하지 못하도록 규제해야 합니다. 그 구체적인 시간은 대통령령으로 정합니다. 예를 들어 우리 단체는 주당 120분(초등학교 시수로 3시간에 해당)을 기준으로 세웠지만 이는 추후 논의가 가능한 부분입니다. 이렇게 되면, 이 방안은 직접적으로 선행교육 프로그램을 규제하는 것은 아니지만, 학교교육과정을 기준으로 볼 때, 명백한 선행학습인 영유아 대상 영어전문학원(소위 ‘영어유치원’)을 비롯하여 초등학생과 그 이전 단계부터 시작되는 과도한 (선행)사교육 경향을 상당한 정도로 해소하고 공교육 정상화의 토대를 마련할 수 있는 유력한 방안이라고 평가할 수 있습니다. 이는 영어뿐만 아니라 한자에도 적용 가능합니다.

한편 수학과 영어를 제외한 다른 과목의 경우에는 사교육 기관에서 제공되고 있는 선행교육 프로그램은 양적으로나 질적으로 그렇게 심각한 수준이라고 보기 어렵기 때문에, 누가 봐도 문제가 분명한 경우에 한해서 사안별로 대처한다면 사실상 큰 문제가 되지 않을 것이라고 판단합니다.

Q8. 혼자서 선행 학습을 하는 것도 처벌되나요?

우리가 제안하는 선행교육 금지법에서는 개인 학습자가 스스로 선행학습을 하는 것은 전혀 문제를 삼지 않습니다. 다만, 초중등교육법에 의한 교육기관과 학원법에 의한 사교육 기관이 학생의 지적 발달단계와 학교의 교육과정을 무시하고 선행교육 프로그램을 체계적이고 지속적으로 제공하는 행위를 규제하는 것입니다. 따라서 개인의 학습에 대한 기본권을 침해할 소지도 매우 적습니다. 이외에도 영재교육 차원에서 국가가 직접 운영하거나 관리/감독하는 영재교육기관 역시 선행교육 규제 대상에서 제외됩니다.

현재 학원을 비롯한 사교육 기관에서 제공되는 선행교육 프로그램은 ‘수월성 교육’ 차원이 아니라 본질적으로 진도를 앞서나가는 ‘속도 경쟁’이기 때문에 제대로 된 영재교육을 위해서도 사교육 기관의 지금과 같은 선행교육 프로그램은 규제하는 것이 바람직하다고 볼 수 있습니다.

Q9. 학교마다 진도가 조금씩 차이가 나는데 어떻게 일률적으로 단속하나요?

학교마다 진도가 조금씩 달라서 학원에서 가르치는 교습 내용이 A 학교 기준으로는 선행 교육이 되지만 B 학교 기준으로는 선행학습이 아닐 수 있습니다. 그러나 수학과 사회, 과학 등 대체적인 교과내용은 학교마다 진도가 거의 비슷합니다. 더욱이 비슷하지 않더라도 학생은 자기 학교의 진도를 기준으로 자기가 다니는 학원의 교습 프로그램을 잘 살펴서, 학원이 선행 교육 프로그램을 실시하는지 살피고 문제가 있으면 시정 요구를 할 수 있습니다. 즉, 학원은 더 이상 학생들에게 학교 진도에 앞선 선행학습을 하지 말고, 학생들의 부족한 부분을 보충해주는 사교육 프로그램을 제공하라는 것입니다.

Q10. 단속의 실효성이 있나요?

모든 공무원이 일제히 나서서 학원 등 교육 관련 기관의 선행 교육 실시 여부를 조사할 수는 없습니다. 이와 관련하여 우리는 기존의 교육청 단속과 학파라치 제도를 활용하고, 여기에 신고제(학생, 학부모, 교사 등)를 통해 ‘교육과정운영정상화추진위원회’(이하, 교정위)에 즉각적인 조사 및 시정 요구, 처벌을 요구하면 교정위가 이를 바로잡게 됩니다. 그렇게 절차를 만들어 놓으면, 선행 교육의 풍토는 크게 잦아들게 됩니다.

물론 이런 단속 방법을 동원한다고 하더라도 100% 규제를 할 수는 없을 것입니다. 하지만 단속과 처벌이 실제로 이루진다면 현재보다 상당한 수준으로 위축이 될 것은 분명합니다. 현재 10시 학원 영업시간 규제도 여전히 학원 문을 내리고 몰래 수업을 진행하는 등의 문제가 남아있지만, 실제 효과는 상당히 큰 것으로 확인이 되고 있습니다. 학원 쪽의 이야기를 들어보면, 이명박 정부의 다른 어떠한 사교육 대책보다 학원 영업시간 규제가 주는 실질적인 손해가 가장 컸다고 평가할 정도입니다.

기준 마련과 단속의 실효성 관련 논란과 관련해서는 기본적으로 제정을 원칙으로 하고 제정과 시행과정에서 실효성을 높이는 방향으로 접근하는 것이 맞다고 봅니다. 예를 들어, 자동차 속도 제한, 미성년자 술/담배 판매 금지 등 거의 모든 법은 실효성과 관련된 논란을 가지고 있습니다. 어떻게 보면 법 제정의 속성이 그렇다고 볼 수도 있을 것입니다. 그러나 이러한 법들은 어느 정도 실효성 관련 논란에도 불구하고 법 제정의 상징적 효과와 실효적 효과가 충분하다고 평가할 수 있습니다.

우리는 선행교육 규제가 이와 비교할 때, 그 필요성과 예상되는 상징적 효과, 그리고 실제 효과가 절대로 뒤지지 않는다고 판단하고 있습니다. 물론 앞으로도 실제 법 제정 과정에서 지금보다 실효성을 더욱 높이기 위한 노력은 계속되어야 할 것입니다.

Q11. 개인과외와 온라인 수강 급증 등 풍선효과가 나타나지 않을까요?

학원 등에 대한 단속의 실효성을 어느 정도 확보할 수 있더라도, 그 효과는 온전히 개인과외로 이동하게 될 것이라는 주장도 있습니다. 하지만 이 역시 일정한 현실적 우려를 반영하고 있고 완전히 부정할 수는 없지만, 실제 선행학습이 어떻게 운영되는지를 고려하지 못한 것입니다.

이미 지적하였듯이, 선행학습이 만연한 이유는 학원 등 사교육 기관의 영업구조와 마케팅, 그리고 학부모의 경쟁과 불안심리가 근본 토양입니다. 그렇지만 개인과외는 학원과 달리 개인의 수준을 고려할 수밖에 없기 때문에 앞선 진도를 무조건 쭉 나가는 학원의 방식으로 수업을 할 수가 없습니다. 개인과외는 속성 상 학원에 비해 맞춤형, 즉 보충과 심화 개념이 강한 것입니다. 또한 학원 수강을 통해 서로 비교하며 나타나는 학부모 간의 불안과 경쟁 심리가 개인과외에서는 작용할 여지가 현저하게 적습니다. 물론 그럼에도 불구하고 일부 개인과외가 실제로 증가할 수 있다는 우려는 여전히 존재합니다. 그렇지만 얻는 것과 잃는 것을 비교할 때 현재의 학원 선행학습 수요가 모두 개인과외로 이전될 것이라는 주장은 상당한 정도 과장된 것이라고 볼 수 있습니다.

개인과외 시장 이외에 온라인 수강에 대한 수요가 늘어날 가능성도 일부 있습니다. 따라서 온라인 수강에 대해서도 등록과 수강 과정에서 먼저 학교와 학년, 본인 여부를 확인할 수 있는 시스템을 갖추어야 합니다. 그리고 이에 따라 해당 과정을 넘어서는 온라인 수강은 규제 되도록 합니다. 그런데 선행학습은 기본적으로 학생에게 매우 어려운 내용을 억지로 학습하는 과정이기 때문에 관리가 되지 않는 온라인의 특성 상 개인이 지속하기는 어렵습니다. 따라서 학원의 수요가 온라인으로 이전될 것이라는 예측도 실제보다 훨씬 과장되었을 가능성이 높습니다.

이외에도 ‘공교육정상화촉진특별법’에서 시행하려는 바와 같이 학교시험과 입시요인을 통제한다면 선행학습 유발요인은 일정한 정도 잡히는 것이기 때문에 학원의 영업구조와 부모의 불안/경쟁심리가 작용하지 않는 과외 시장에서 선행학습이 주를 이를 가능성은 매우 낮다고 판단됩니다. 이러한 효과는 이미 이명박 정부의 고교입시 개선에서 확인된 바가 있습니다. 고교입시 개선으로 그 수요가 다른 사교육 영역으로 옮겨가긴 했지만 특목고 입시를 준비하기 위한 똑같은 선행학습 수요가 기존의 특목고 전문학원에서 개인과외로 옮겨가지는 않았기 때문입니다.

Q12. 과연 법이 제정될까요?

법의 제정 여부는 이 법이 마련되지 않아서 고통을 겪고 있는 학생, 학부모, 시민들이 법 제정을 얼마나 힘 있게 요구하느냐로 결정됩니다. 필요한 법인데도 국민이 요구하지 않아 이해당사자들의 입김에 휘둘려 법률화되지 않은 경우가 많습니다. 그러나 너무나 많은 아이들이 선행 교육으로 고통 받는 현실로 인해 수많은 시민들이 이를 바로잡아야한다고 나서고 있기 때문에 조만간 이 법률은 제정될 것이 확실합니다.

지 정 토 론

선행교육 규제에 관한 법률 및 시행령 제안에 대하여

김진철(전국교직원노동조합 정책연구국장)

1. 교육위기 혹은 ‘교육 불가능의 시대’

오늘의 교육 편집위원회, 『교육 불가능의 시대』 (교육공동체벗, 2011)

교육위기가 교육현장의 핵심적 문제로 부상하고 있다. 교육위기는 이명박정부의 신자유주의교육정책이 현실화된 2010년 이후 더욱 심화되고 본격화되고 있다. 교육위기 국면은 거대학교-과밀학급으로 대표되는 열악한 교육환경 및 입시경쟁 중심의 교육이라는 구조적 조건과 고교서열화정책, 일제고사 등 경쟁교육정책 및 학생문화의 변화에 조응하지 못하는 학교문화의 후진성이라는 상황적 조건이 결합되어 본격화되었으며, 박근혜정부에도 지속되고 격화될 것이다.

교육위기 혹은 교육 불가능이란 무엇인가? 첫째, 학교가 더 이상 교육의 장이 되고 있지 못함을 의미한다. 배움으로부터 도주하는 아이들의 점진적 증가, 그 극단적인 형태인 학교폭력의 빈발, 교사와 학생간의 교육적 관계의 파괴, 극심한 경쟁을 이기지 못해 자살하는 학생들의 증가 등 교육불가능의 현상이 커지고 있다. 둘째, 한국 사회에서 교육이 전통적으로 감당해왔던 역할, 즉 교육을 통한 신분 상승 혹은 노동시장으로의 진입이 갈수록 불가능해지고 있다. 쉽게 말해 더 이상 개천에서는 용이 나지 않는다.

2. 선행교육/학습이란 무엇이며 어떤 문제를 가지고 있는가?

발제자는 선행교육/학습의 대해 【선행교육 규제에 관한 법률】 시안에서 다음과 같이 정의하고 있다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “선행교육”이란 교육과학기술부가 정한 교육과정(이하 ‘국가 교육과정’이라 한다) 및 이에 근거하여 편성∙운영되는 학교 교육과정(이하 ‘학교 교육과정’이라 한다)에 앞서서 교육 관련 기관이 제공하는 교육(예∙체능, 기술∙가정은 제외한다)을 말한다.

2. “선행학습”이란 학습자가 학교 교육과정에 앞서서 하는 예습이 아닌 학습을 말한다.

교육과정에 대한 이해가 다소 부족한 일반인들이 보기에 “국가 및 학교의 ‘교육과정’을 ‘앞서가는’ 선행교육/학습”은 언뜻 보기에 문제가 없는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 교육과정이라는 용어 자체에 내포되어 있는 의미(학생의 발달 단계에 따라 교육목적을 달성하기 위하여 시행하는 모든 계획과 활동)를 생각하면 교육적으로 선행교육/학습이라는 용어 자체가 성립될 수 없는 것이다. 실제로는 “남들보다 진도를 앞서가는 교육/학습”의 의미가 될 것이다. 그러나 학생의 발달 단계에 적정한 교육과정이 아닌 선행교육/학습은 마치 걸음마를 배우는 어린 아기에게 마라톤을 시키는 것처럼 어처구니 없는 일이다. 또한 교육과정/진도를 앞서나간다고 하여 이전 교육과정/진도를 완전히 습득했다고 볼 수 없다는 것도 명백하다.

교육과정 [curriculum, 敎育課程]

공공단체나 각급학교 교사들이 특정한 교육목적을 달성하기 위하여 시행하는 모든 계획과 활동을 포괄하는 개념.

교육과정의 의의는 교육과정을 수단으로 보느냐, 목적으로 보느냐에 따라 달라지나, 일반적으로 교육목적을 결정하고 교육내용을 선정·조직하며, 교육결과를 평가하는 절차까지를 포함시키고 있다.

- 『브리태니커』

"일반고 절반, 수학 평균점수 50점 미만“

전국 일반고 중 절반에 가까운 741개교(45.3%)의 1학년 수학 평균점수가 100점 만점에 50점 미만이었다. 국어와 영어는 평균점수가 50점에 못 미치는 학교가 각각 94개교(5.7%), 276개교(16.8%)에 불과했다.

대표적 '교육특구'인 서울 강남·서초지역 일반고의 수학 평균점수도 49.2점(1학기), 47.6점(2학기)으로 50점을 밑돌았다.

- 연합뉴스 2013/03/21 14:10 송고

선행교육/학습이 이처럼 많은 문제점을 가지고 있음에도 왜 더욱 심화되고 또한 팽창하고 있는가? 이에 대해 발제자는 선행교육/학습 유발 요인에 대해 크게 3가지를 지적하고 있다. 발제자가 제시한 세가지는 한가지로 묶여질 수 있다고 토론자는 보는 바, 그 한가지는 바로 “대입”이라고 할 수 있다.

교사의 수업권과 다른 학습자의 학습권 침해

자기주도적 학습능력의 저하

지나친 속도 경쟁

[표 1] 선행학습 유발요인

선행학습 유발요인		내용
(1) 정책 및 제도 요인	개별 학교 수준	① 교육과정을 벗어나는 학교 시험
		② 개별 학교의 속진(速進) 교육과정 편성 및 운영
		③ 정상적인 교육과정 수준을 뛰어넘는 대학별고사와 대입전형
	정부 수준	④ 양과 난이도가 높은 국가 수준 교육과정
		⑤ 점수 위주의 높은 변별력을 요구하는 수능제도와 대입반영 방식
		⑥ 상대평가 내신제도에 따른 획일적인 평가
(2) 사교육 시장의 마케팅 효과		수요자의 경쟁과 불안 심리를 자극하여 선행학습 수요를 조장하는 마케팅
(3) 수요자의 의식		경쟁과 불안 심리 등

대학(그 중에서도 이른바 명문대)은 소위 우수 인재 확보와 그를 위한 변별력을 명분으로, 고등학교는 명문대 입학생을 한 명이라도 늘리기 위하여, 수요자는 명문대 합격을 위하여 선행교육/학습, 속도 경쟁을 하고 있다고 보는 것이 올바를 것이다.

관련하여 선행교육/학습에는 필수적으로 매우 많은 사교육비가 든다는 것을 꼭 기억해야 한다. 이러한 사교육비를 일반적인 경제력을 가진 가정에서 충당하기는 거의 불가능하다고 할 수 있다. 선행교육/학습과 관련한 막대한 사교육비는 교육이 전통적인(혹은 전통적으로 기대되었던) 신분 상승의 역할을 하기 보다는 도리어 계층을 재생산하는 유력한 도구로 전락한 것은 아닌가하는 의심을 사기에 충분하다.

3. 선행교육/학습의 폐해를 극복하기 위해 선행교육 금지법이 필요한가?

발제자는 선행교육/학습에 대한 대책으로 선행교육 금지법 제정을 제안하고 있다. 선행교육 금지법에 대해 두 가지만 언급하고자 한다.

[표 4] 선행학습 유발요인에 대한 단기/중장기 대책

선행학습 유발요인	단기대책	중장기대책
교육과정을 벗어나는 학교 시험	(1) 선행교육 금지법	(2) 특목고 입시 개선과 심화된 고교 서열체제 재검토
개별 학교의 속진(速進) 교육과정 편성 및 운영
정상적인 교육과정 수준을 뛰어넘는 대학별고사와 대입전형
양과 난이도가 높은 국가 수준 교육과정	(3) 수능 자연계 수학 범위 조정	(3) 국가 수준 교육과정의 양과 난이도 조정
점수 위주의 높은 변별력을 요구하는 수능제도와 대입반영 방식	(4) 쉬운 수능기조 유지	(4) 수능 자격고사 전환
상대평가 내신제도에 따른 획일적인 평가	(5) 획일적인 상대평가 내신제도의 개선
사교육 시장의 선행학습 프로그램	(1) 선행교육 금지법
수요자의 의식	수요자의 의식변화 운동

첫째, 유치원과 초등학교, 중학교의 선행교육/학습에 대한 금지는 매우 적절하다고 할 수 있다. 발달과정과 교육과정에 비추어볼 때 특히 성장기에 있는 유치원과 초등학교의 선행교육/학습은 아동 학대 수준이라 하지 않을 수 없다. 다만 선행교육/학습의 폐해를 가장 극명하게 보여주는 것이 고등학교 과정임에도 “수능 대비 차원에서 이루어지는 선행학습의 현실 등을 종합적으로 고려하여” 학원 등 사교육 시장에 대한 규제 대상에서 고등학교 과정을 제외한 것은 아쉬운 대목이 아닐 수 없다.

둘째, 대학 입시와 관련하여 교육과정의 범위를 벗어난 내용을 출제하는 것에 대한 확인(적성검사, 구술고사, 논술고사 문제 공개, 심사 기구 설립)과 이를 위반한 경우에 대하여 대학이 엄중한 책임을 지도록 좀 더 명시적인 규정을 추가하는 것이 필요하다.

4. 교육위기 극복 혹은 교육이 가능한 학교를 만들기 위하여

교육위기 혹은 ‘교육 불가능의 시대’에 맞서 교육위기 극복 혹은 교육이 가능한 학교를 만들기 위하여 선행교육 금지법이 터닝 포인트가 될 수 있기를 토론자 또한 간절히 바라는 바이다. 실현 가능성도 그 어느 때 보다도 높다고 할 수 있다. 박근혜 대통령은 대통령 공약으로 “「공교육정상화촉진특별법」을 제정하여, 각종 학교시험과 고교·대학 입시에서 학교 교육과정을 넘어서는 문제 출제를 금지하고, 위반시 강력한 불이익 조치”를 약속했다. 교육부는 이와 관련 2013 대통령 업무 보고를 통해 2013년 말까지 「공교육정상화촉진특별법」을 제정하겠다고 밝혔다.

『제18대 대통령선거 새누리당 정책공약』 자료집, P. 227

교육부, 「행복교육, 창의인재 양성 - 2013년 국정과제 실천 계획」, 2013. P 31.

공교육 정상화를 통한 사교육비 부담 완화

◦ 학교 내 평가, 고입․대입 등 각종 입시에서 시험출제 등이 교육 과정(교과서)의 범위․수준을 벗어나지 않도록 법제화 추진('13.4)

* 「공교육정상화촉진특별법」 제정 추진('13.4～12월)

< 법안 주요 내용 >

▪선행교육(초․중․고 교육계획상 학기를 앞서는 교육) 금지

▪초･중･고교 시험 및 고입･대입전형에서 선행학습 유발 시험 출제 금지

▪고입･대입전형의 선행학습 영향평가제* 도입

(고입) 학교별 선행학습 영향평가 → '시‧도교육과정운영심의위원회' 심의 → 학교별 차년도 입학전형 계획 수립 시 반영

(대입) 대학 자체 선행학습 영향평가 → '중앙교육과정운영심의위원회' 심의 → 대학별 차년도 입학전형 계획 수립 시 반영

▪선행교육 관련 심의기구(교육과정운영심의위원회:장관‧교육감 소속) 설치‧운영

▪선행교육 및 선행학습 유발 시 시정요구 및 시정명령 등 행정처분

- 선행교육 방지 지침, 선행학습 영향평가 방식 등 세부 시행계획 마련(～'13.12)

그러나 선행교육 금지법이 교육위기 극복 혹은 교육이 가능한 학교 만들기를 위한 진정한 터닝 포인트가 되기 위해서도 우리 교육이 나아갈 방향에 대한 우리 모두의 고민은 더욱 깊어져야 한다. 선행교육/학습이 궁극적으로 입시/명문대 합격과 좋은 직장의 취득을 목표로 하고 있음을 고려하면, 입시 경쟁 교육 해소, 대학과 고교의 서열 체제 해소, 학벌 중심의 사회 체제 해소, 학력간 임금 격차 해소 등에 대한 근본적 변화를 모색해야 한다. 이러한 변화에 대한 고려가 명확하지 않다면, 선행교육 금지법이 터닝 포인트로서 작동하는 것은 불가능하리라는 것을 누구나 예상할 수 있을 것이다. 학교와 사교육 기관의 선행교육/학습에 대한 실효성있는 제재가 가능할 것인가에 대한 우려 뿐 만이 아니라, 입시에서의 승리를 위한 학교와 사교육 기관의 변신 또한 능히 예상할 수 있다. 지금은 교육위기 극복 혹은 교육이 가능한 학교를 만들기 위하여 교육 패러다임의 “혁명적” 전환을 모색해야 한다.

2013 전교조 교육위기 극복 운동

▪ 교육이 가능한 학교

- 행정중심에서 학생중심으로

- 평가중심에서 교육중심으로

- 경쟁과 차별에서 발달과 협력 중심으로

▪  학생과 교사가 행복한 교육혁명

1) 3대 핵심 긴급 과제

- 학급당 학생수 20명으로 감축 → 수업 가능한 교실만들기

- 교원업무정상화 → 교육 중심의 학교 만들기

- 학교자치 강화-교장공모선출보직제 → 교육3주체의 협력

2) 4대 기본 과제

- 비교육적 평가제도 폐지(일제고사-성과급-교평-학교평가)

- 고교서열체제 폐지-대학입시제도 개혁

- 교육과정개편 (수업일수-시수 축소, 인문자연과학-예체능확대)

- 교원노조법 개정과 교사-공무원 정치기본권 확보

3) 3대 근본 과제

- 입시폐지-대학통합네트워크 구성

- 국가교육위원회 설치 및 사립학교법 개정

- 학벌과 학력 차별폐지 (취업-임금-승진)

지 정 토 론

류정섭 과장(교육부 공교육진흥과)

지 정 토 론

선행학습과 우리교육

참교육학부모회 부회장 송환웅

선행학습 유발요인 분석

우리교육의 큰 문제점인 선행학습 유발요인을 정말 체계적으로 잘 분석해주셨습니다. 특목고 혹은 대입 합격자가 발표되는 시점부터 고등학교는 물론이고 중학교 교문 앞에까지 현수막이 내 걸리고 있습니다. 이러한 결과를 위하여 사교육은 피할 수 없는 일처럼 여겨집니다. 때문에 우리 자녀들의 평균귀가시간이 밤 10시 이후인 경우가 38%이며 그 중 1/3은 자정을 넘기고 있습니다. 오죽하면 초등학생들의 평일 하루 중 텔레비전 시청률이 가장 높은 시간이 밤 10시 전후일까요. 자녀의 귀가시각도 그렇지만 엄청난 사교육비를 마련하기 위하여 학부모 또한 이런저런 일을 하지 않을 수 없다보니, 밥상머리에 온 가족이 둘러앉아 대화를 즐긴다는 것 또한 생각할 수 없는 일입니다. 일가친척 관혼상제 행사에도 고등학교 자녀를 둔 가정은 당연히 예외로 인정받고 있습니다. 온가족이 만사 제처 놓고 시험점수에 매달리며 입시정보에 눈을 밝힐 수밖에 없는 상황입니다. 우리의 청소년 교육 일상이 이렇게 된 것은 너무나 안타까운 일입니다.

좋아서 이렇게 자식키우는 부모 없습니다. 그렇게 하지 않으면 내 자식이 사람 구실은커녕 생존자체가 불안하다는 사실을 일상적으로 체험하고 있기 때문입니다. 우리 사회의 구조적 병폐와 문화가 학부모를 이렇게 몰아가고 있습니다. 세계적으로 모두가 동의하는 중산층의 절대적 기준은 없다고 합니다만 경제협력개발기구(OECD)가 쓰는 중위소득(전체 국민을 소득 순으로 한 줄로 세웠을 때 중간에 있는 사람의 소득)을 기준으로 특정 가구의 월 소득이 중위소득의 50∼150% 범위에 들면 중산층, 50% 이하는 저소득층, 150% 이상은 고소득층으로 분류하는 방식에 의하면, 우리나라의 중산층 비율은 1990년에 75.4%였지만 2000년 71.7%, 2005년 69.2%, 2010년 67.5%로 꾸준히 감소했다고 합니다.

그런데 통계를 떠나 자신을 스스로 중산층으로 여기는 사람은 46.4%이며 저소득층이라고 생각하는 사람이 50.1%, 고소득층이라 생각하는 사람은 3.5%에 불과합니다. 비정규직 비율이 높고 임금격차까지 매우 커서 양극화가 심화되다보니 중산층으로서의 안정감이 붕괴되고 있는 것입니다. 이 문제가 해결되지 않으면 우리 아이들의 행복교육은커녕 청소년자살률 세계 1위에서도 벗어날 수 없을 것입니다. 앞의 통계에서 드러나는 것처럼 사실은 고소득층조차 불안감을 느끼고 있는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다. 국가 지도자급이라 불리는 주요 인사들이나 대기업 업주들조차 불법행위를 일상적으로 저지르는 것을 보면 그렇습니다. 그리고 이런 생활문화 속에서 자라고 있는 우리의 아이들은 자기도 모르게 그런 행동을 익히게 되는 것입니다. 그러다 보니 학생들이 희망하는 직업과 부모가 기대하는 직업의 일치도가 거의 절반에 달하고, ‘정직하게 사는 것보다 거짓말이나 불법을 통해서라도 부자가 되는 것이 중요하다’고 생각하는 청소년(15~30세)이 40.1%로 성인(31세 이상) 31%보다도 훨씬 높게 나타나고 있으며, 그들의 이 같은 가치관 형성에 교육제도가 가장 큰 영향을 미친 것으로 76.6%가 대답하고 있는 것입니다. (한국투명성기구 조사결과, 2013. 2. 26. 발표)

따라서 최소한의 기본적 사회안전망을 구축하지 않으면 그 어떤 계획이나 제도도 우리 아이들의 행복한 학습에 별 도움이 되지 못할 것입니다. 그리고 사회안전망이 어는 정도 갖춰진다면 대학진학률이 이렇게 높지 않을 것이며, 대학등록금 문제 또한 그 답을 보다 쉽게 찾을 수 있게 될 것입니다.

더 안타까운 일은 이렇게 학습노동에 매달려온 근본원인이랄까 목적인 대학입시를 앞에 두고는 황당한 상황이 벌어진다는 점입니다. 부모는 물론이고 학생 자신도 자기가 어떤 일을 좋아하고 혹은 무엇을 하고 싶은지 알지를 못한다는 것입니다. 그런데 더 안타까운 일은 이와 같은 과잉학습훈련이 정작 세계화 지식경제사회에서 필요한 고등교육 경쟁력 약화의 실질적 원인으로 작용한다는 점입니다. 2009년 PISA 평가는 물론 2011년 TIMSS 평가에서 우리는 모두 1, 2위를 차지하였습니다만 정작 20위권에도 들지 못했던 나라들(노르웨이, 프랑스, 독일, 스웨덴.......)보다 생산성이 떨어지고 있습니다. 분야별 점수는 좋지만 그 공부를 좋아하지는 않는다는 점에서 이미 그 기미를 보였습니다만, 학습내용에 대한 역사적 문화적 가치와 의미 그리고 그 변천 과정 같은 것에 대해서는 전혀 관심을 두지 않고 오로지 정답 고르기에만 빠지다 보니 일상생활 속에서 일어나는 현상에 대한 이해조차 어려운 상황입니다. 그러다 보니 소위 일류대학을 진학했다는 학생들조차 어떤 문제나 상황에 대한 창의적 해결 방법을 찾아낸다든가 자기주도적으로 필요한 공부를 해낼 수 있는 능력은 거의 갖추지 못하고 있는 것입니다. 공부 속에서 재미와 행복감을 느낄 수 있으며 이에 대한 사회적 공감대까지 형성될 때 창의성은 그 꽃을 피울 수 있을 것입니다. 따라서 “‘공교육 정상화 ⇒ 선행학습 해소’의 순서가 아니라, ‘선행교육 프로그램 규제 ⇒ 공교육 정상화’의 순서”가 문제를 해결하는 과정이라는 발제자의 의견에는 한계가 있는 것이 아닌가 하는 생각이 듭니다.

선행교육 금지법

질문 6에서 “우리 단체가 제안하는 사교육 기관 선행교육 프로그램 규제는 국민공통교육과정에 속하는 초등학생과 중학생 대상 프로그램에만 한정하고 있습니다. 즉 선택형 교육과정에 해당하는 고등학생 대상 프로그램은 제외하는 것”이라고 하십니다. 그런데 제안하신 법률 시안 제1조(목적)에는 분명히 “초•중•고등학교의 교육과정이 정상적으로 운영됨으로써 교육기본법이 정하는 교육 목적의 달성과 학생들의 건강한 심신 발달을 도모할 수 있도록 하기 위하여 국가와 지방자치단체 및 학교의 의무를 규정하고 교육 관련 기관들의 비교육적인 선행교육 활동 및 선행학습을 유발하는 행위를 규제하는 것을 목적으로 한다”고 했습니다. 현실적으로 고등학생의 경우 자녀의 사교육비 부담을 더 이상 버틸 수 없어 포기하는 경우가 많습니다. 그러나 모든 사교육의 궁극 목적인 대입전형을 앞둔 고등학교 과정 프로그램에 대해서는 이 법을 적용하지 않는다는 것은 그야말로 ‘할아버지 재력’에 의해 결과가 달라진다는 사회적 불평등을 심화시킬 뿐 만 아니라 앞에서 이미 지적한 교육의 진정한 목표인 자기주도 학습능력과 창의력 향상을 위축시킬 것입니다. 선택형 교육과정이라든가 집중이수제 등 여러 가지 어려운 점이 있겠습니다만 그러한 부분까지 고려한 치밀한 제도로 접근할 때라야 문제를 어느 정도 풀어가는 데 도움이 될 것입니다.

선행학습 수요를 만들어내는 근본원인과 제도에 대한 대책으로서 ‘쉬운 수능’이라든가 ‘수능 자격고사제’에는 한계가 있을 것입니다. 선발한 학생들을 잘 가르침으로써 고등교육기관으로서의 진정한 사명을 수행하기 보다는 손쉽게 서열 체제를 유지하기 위하여 입학사정관제, 논술고사, 구술시험, 심층면접, 적성검사 등을 교묘히 활용하여 특목고나 자사고 학생들을 더 많이 뽑으려고 애써온 대학들은 또 다른 방법을 찾아 낼 것이며 그때 수험생의 대입시 준비 부담은 별로 줄어들지 않을 것입니다.

교육과정의 양과 난이도 조정

우리 교육과정 특히 그 중에서도 사교육 유발의 큰 원인이 되고 있는 수학은 양과 난이도가 지나치게 높습니다. 말씀하신 대로 “교육 내용을 좀 더 감축하고 수준을 낮추어) 국가 교육과정의 ‘기본’으로 삼되, 진로(전공) 계획이나 개별적인 흥미 또는 능력 수준에 따라 희망하는 학생들에게는 추가적인 학습 기회를 제공하는 방향으로 교과 교육과정의 기본 골격을 재구조화, 다양화하는 방안을 검토할 필요”가 있습니다. 그런데 자유학기제라든가 진로적성교육이 활성화 되어 모든 학생들이 자신의 진로 적성을 대학입시 전에 찾을 수 있게 된다면 바람직한 일이 될 수 있겠습니다만 현실적으로 쉽지 않은 일이 될 것입니다. 따라서 “모집단위(전공)의 특성에 따라 내신에서 필수적으로 반영하는 교과목으로 지정하여 필요한 학생들만 3학년 2학기에 선택하여 이수하도록” 하는 일은 현실적으로 여간 어려운 일이 아닙니다. 자신이 하고자 하는 공부를 위하여 ‘기하와 벡터’라든가 ‘화학Ⅱ’가 필요하게 되었을 때 그 공부를 스스로 해 갈 수 있는 능력을 갖추기 위해서라도 교육과정의 양과 난이도를 조정하는 일은 반드시 필요할 것입니다.

시험 내용 공개 의무화

중 고등학교는 물론 대학입시에서 치르게 되는 여러 가지 고사 또는 검사 내용을  자발적으로 공개하는 경우도 있습니다만, 이제부터는 일정한 시간이 지난 다음에 의무적으로 공개하도록 함으로써 그 내용이 교육과정을 벗어난 것이 아님을 떳떳이 밝히게 하면, 학생과 학부모는 물론 사교육기관에서도 불필요한 선행교육을 하지 않을 것이라 생각합니다. 선택형 교육과정과 집중이수제 등에 대한 구체적 내용도 공지하게 하면 좋을 것입니다. 공개에 따르는 문제점도 어느 정도 있을 수 있겠습니다만 공교육 정상화라는 큰 목적을 생각할 때 충분한 준비를 거쳐 시행한다면 효과를 거둘 것입니다.

제안

앞에서 잠간 말씀드린바 있습니다만, 대학이 오로지 점수 높은 학생과 입시 명문고 학생을 선발하는 데 매진함으로써 학생과 학부모는 중학교 아니 초등학교에서부터 벌써 많은 시간과 비용을 드려가며 대입전형 준비에 매진하게 됩니다. 그런데  내신은 물론 수능, 논술, 구술, 적성검사, 심층면접, 입학사정관에 가중치, 실질반영률 등 수없이 많은 전형요소가 있습니다. 오죽하면 원서 작성을 위한 입시 컨설팅까지 받지 않을 수 없을 만큼 끝없이 다양한 장이 펼쳐지고 있습니다. 그런데 이렇게 해서 선발한 학생들의 대학 4년간의 학업성취도와 전형 주요요소의 상관관계가 어떠한지 각 대학이 분석을 하고 있는 것인지 그리고 그 결과를 반영하여 해마다 전형 세부요소가 이렇게 바뀌고 있는 것인지 궁금합니다. 대학은 신입생 선발을 학교수익 창출의 기회로만 여기지 말고 우리교육의 희망과 발전을 위하여 그 결과를 분석하고 연구할 필요가 있다고 생각합니다. 대학 4년만이 아니라 그 후 과정까지도 지속적으로 치밀한 연구가 이뤄짐으로써 우리 교육이 바른 길을 찾게 되기 바랍니다.

지 정 토 론

“선행학습의 유발 요인 분석과 대책”에 대한 토론

신철균(한국교육개발원 연구위원)

발제 원고는 선행학습의 유발 요인을 체계적으로 분석하며, 선행학습의 폐해로서 교사의 수업권과 다른 학습자의 학습권 침해, 자기주도적 학습능력의 저하, 지나친 속도 경쟁을 지적하였다. 이러한 문제점을 막기 위한 단기대책으로 선행교육 규제에 관한 법률 및 시행령(일명 선행교육금지법)을 제안하였다. 선행교육에 대한 문제점에 대해 많은 고민과 실천적인 자세로 현실을 바로잡으려고 노력하는 사교육걱정없는세상과 이상민 국회의원의 노고에 경의를 표한다.

본 토론자도 선행학습이 일으키는 사회적 문제점이 크다는 점에 인식을 같이하고 있으며, 이에 대한 대책 수립이 필요하다는 점에 동의한다. 또한, 선행교육금지법의 입법 필요성과 그 취지에 대해 이해를 하고 있다.

공교육에서의 선행교육 규제는 필요하다고 생각한다. 학생들의 발달 상황과 학습 수준에 맞추어 편성해놓은 교육과정을 무시한 채, 지나치게 시간적으로 앞선 내용을 가르치는 것은 맞지 않다고 판단되기 때문이다. 공교육은 다양한 수준을 지닌 학생들을 대상으로 보편적인 교육을 하는 것이 목적에 부합하기 때문이다.

정상적인 인지적 수준을 지닌 학생임에도 불구하고 선행학습을 하지 않으면 열등한 학생으로 전락하게 되는 현실은 많은 학생들에게 좌절감을 안겨줄 수 있다.

하지만 사회 일각에서 ‘과연 선행학습이 문제라고 하더라도 법으로까지 제한할 필요가 있겠는가? 얼마나 효과가 있을 것인가?’란 의문점을 제기하고 있기 때문에, 함께 좀 더 고민해봤으면 하는 점에 대해 의견을 제시하고자 한다.

# 과잉 규제가 아닌가?

: 개인의 학습권과 학습과 교육의 연결망(연결관계)

선행교육금지법은 공익적 목적을 가지고 있다. 공공복리, 질서유지, 국가안전을 위해서는 기본권이라고 해도 제한이 가능하다. 그러나 기본권 침해의 최소성을 항상 염두에 두고 있어야 한다.

사회의 공공 목적만을 지나치게 염두해 두고 개인의 선택권을 제한하려고 하면 법이나 정책이 ‘과잉’ 규제가 될 가능성이 있다. 발제문에서 밝히고 있듯이 개인의 선행학습 자체를 문제화하거나 규제하려는 것이 아니라 집단적으로 시행하고 있는 선행교육을 문제로 삼고 있는 것인데, 공교육뿐만 아니라 사적 영역까지 법으로 금지하는 것은 결국 개인의 선행학습 자체를 규제하는 것으로 연결될 수 있다는 점이다.

발제문에 따르면 개인이 자발적으로 선행학습을 하는 것 자체를 문제 삼는 것은 아니다. 즉, 학습을 하는 수요자(학습자)가 아닌 학습을 제공하는 공급자(교육자)에 대해서만 (법적인, 교육적인) 문제를 지적하고 있다. 그런데 그러한 개인이 여럿이 모여서 집단을 이루고, 그 자발적 학습 집단이 도움을 줄 수 있는 교사(교육자)를 자연스럽게 필요로 한다면 그 때부터 문제는 달라진다.

특히 그 자발적 학습 집단이 원하는 것이 학교의 정상적인 교육과정에 비해서 3개월 내지 6개월 앞선 내용이라고 한다면 문제는 더 심각해진다(선행교육 혹은 선행학습 경계의 타당성; 어느 정도가 앞서면 선행인가? 얼마나 하면 선행인가?). ‘자발적 학습 집단’이 그들 스스로 공부하기가 힘들어 ‘교육자’를 통해 교육과정보다 앞선 내용에 대해 학습을 하는 경우를 가정해보자. 과연 이들의 행동은 바람직한 것인가, 바람직하지 않은 것인가? 교육적인 것인가, 비교육적인 것인가?

이들의 행위는 선행교육금지법에 따르면 ‘불법’ 학습이 되는 것이다. 물론 이러한 경우가 얼마나 되겠느냐는 문제 제기를 할 수 있겠지만, 많고 적음이 중요한 것이 아니다. 타인에게 해악을 끼치는 나쁜 행위가 아님에도 불구하고 떳떳하게 드러내지 못하고 숨겨야 한다면 그것은 바람직 않다.

한글이나 영어 조기 교육을 위해 부모가 집에서 교육을 할 수도 있고, 학원에 보낼 수도 있다. 개개인의 자율적 선택에 맡길 사적 영역에까지 국가가 제한하는 것은 과잉이 될 수 있다. 학습 수준은 개인에 따라 차이가 날 수 밖에 없으며, 개인 학습자에 따라 공부를 시작하는 시기는 ‘늦을 수’도 ‘빠를 수’도 있다. 이러한 점에서 사적 영역에 대한 선행교육의 규제(금지법)는 논란이 될 수 밖에 없다.

# 왜 ‘고등학교’는 선행교육을 제한하고, ‘고등학생을 대상으로 하는 사교육기관’은 규제하지 않는가? : 선행교육 규제의 대상적 범위

발제문(p.60)에 따르면 “학원, 교습소, 개인과외교습자, 학습관련기관은 공통교육과정 적용 대상인 고등학교 입학 이전 학생에게 학교 교육과정을 선행하는 내용을 교육하거나 이를 광고·선전하여서는 아니 된다.”고 밝히고 있다. 그리고 ‘사교육 기관 선행교육 프로그램 규제는 국민공통교육과정에 속하는 초등학생과 중학생 대상 프로그램에만 한정하며, 선택형 교육과정에 해당하는 고등학생 대상 프로그램은 제외’(p.67)한다고 하였다. 이유로는 ‘고교의 경우 선행을 하더라도 그 심각성이 초등학생, 중학생과 비교하여 그렇게 심각하지 않다는 점’(p.67) 등을 들어 고등학교는 현실적으로 선행교육금지법 대상 학년에서 제외하는 것을 제시하고 있다. 공교육(학교)의 고등학교는 선행교육금지법에서 제외하지 않으면서, 학원이나 교습소 등 ‘사교육 기관’만 현실적인 이유 때문에 금지에서 제외를 한다는 것은 타당하지 않다고 본다. 현실적인 논리로서 고등학교 과정에 대한 사교육 기관의 선행교육을 허락한다면, 분명히 공교육 기관인 학교에서도 현실적인 논리(예. 수능 대비 차원, 학생·학부모의 요구 등)가 얼마든지 있다. 특히 지방의 많은 인문계고등학교는 상위권을 중심으로 하는 학생들의 입시 준비에 어려움을 겪을 것이다. 그리고 학교에서 선행학습이 법적으로 차단되기 때문에, 고등학생들은 학원으로 선행학습 수요가 몰려 사교육비 증대라는 문제점을 유발할 것이라고 예상된다.

# 사교육 시장의 음성화 등 역효과가 발생하지 않을까? : 선행교육 규제의 역효과

선행학습을 법적으로 제한했을 때 역효과로 생각할 수 있는 것이 ‘음성화’이다. 사교육시장, 특히 선행교육이 ‘지하로 은신’하거나 일부 개인과외교습자를 중심으로 ‘고액화’되는 문제점이 생길 수 있다. 입시의 부담, 교육과정의 양과 난이도 조절 등을 함께 해소하지 않은 채 선행교육만을 잡으려 할 때 수요자는 여전히 선행교육의 필요성을 느낄 것이고, 이는 사교육시장의 음성화를 초래할 수 있다. 또한, 이에 대한 단속의 실효성에 의문을 가지게 될 것이다.

지금까지 선행교육금지법이 입법화될 때 고려해야 하는 점에 대해 의견을 제시하였다. 향후에 선행교육의 개념, 선행교육 규제의 대상과 내용적 범위 등을 비롯하여 선행교육이 학생들의 학업태도나 학업성취도에 미치는 영향에 대한 심도 깊은 연구가 뒷받침될 필요가 있다.

모두에서 말했듯이 선행교육의 문제점과 이를 바로 잡아야 한다는 점에 대해서 본 토론자는 동의를 한다. 과일도 제철에 먹어야 맛이 좋고 영양가가 높듯이, 학생 발달 시기에 맞춰 공부를 하는 ‘제철 학습’이 필요하다. 과도한 선행교육은 맹자(孟子)의 우화에 나오는 것처럼 ‘채 자라지도 않은 벼를 잡아 뽑아 말라 죽게 만드는 것’과 같은 우를 범하는 것과 같다. 이는 싹이 자라도록 돕는 것이 아니라 올바른 성장을 막는 행위이다. ‘조급히 키우려고 무리하게 힘들이다 보면 생명체는 오히려 생기를 잃을 수 있다’는 경계를 잊지 말고, 불필요하고 과도한 ‘선행학습 조장(助長)’을 하지 않도록 해야 할 것이다.

지 정 토 론

황영남 교장 (영훈고, 前 교총 교육정책연구소 소장)

지 정 토 론

황효순 수석부회장(한국초등수석교사회, 증산초 수석교사)

지 정 토 론

추덕담 부장(EBS 학교정책본부)